Введение
В этой статье федерализм рассматривается в сравнительной перспективе, ориентированной на Африку. Статья разделена на шесть коротких разделов. В первом из них описываются характерные особенности, присущие Африке в целом, а во втором предпринимается обобщение того, что я называю «федеративным опытом» континента – здесь бегло анализируются различные типы инициированных африканскими политиками федеральных экспериментов, а также их последствия.
В третьем разделе критически описываются усилия по учреждению федераций и федеративных союзов, предпринятые в постколониальное десятилетие 1960-х, в то время как четвертый посвящен подробному исследованию Федеративной Республики Нигерии. Наконец, в пятом разделе нигерийский кейс вписывается в общеафриканский контекст, а в шестом делаются выводы, связывающие африканский федерализм с культурным разнообразием, демократией и развитием.
Прежде, чем приступить к выполнению намеченных задач, полезно сделать некоторые предварительные замечания о природе самого федерализма как политического понятия, а также о том, как его следует применять в специфическом контексте Африки.
В основном имеющаяся федералистская литература исходит из того, что федерализм, зачастую обозначаемый как «федеративная идея», базируется на представлении, согласно которому признание многочисленных форм различия и разнообразия выступает главной движущей силой утверждения федерации (федеративного государства), институционально воплощающего эту идею.
Проще говоря, различия и разнообразие порождают федерализм, а федерализм генерирует федерацию. Однако, подобно тому, как существуют непохожие друг на друга типы государства, есть много разновидностей федерализма и федерации. Например, можно встретить федерализм без формальной федерации – по той простой причине, что некоторые варианты федерализма, не выливаясь в полноценную федерацию, ограничиваются созданием предельно децентрализованного государства, которое допускает самую широкую местную автономию.
Отличительной особенностью федерации выступает конституционное закрепление автономии регионов в некоторых ключевых сферах реализации государственной политики, а также их гарантированное представительство в центральных институциях, принимающих политические решения.
Главное различие между федерацией и конфедерацией состоит в том, что в первом случае властные решения непосредственно влияют на единый народ (демос) в государстве, тогда как во втором случае единого государства нет вовсе, а вместо него имеется союз государств – и по этой причине принимаемые решения затрагивают только входящие в союз составные части, но не его народ целиком. В конфедерации общенациональное правительство воздействует на население только косвенно, через правительства составных частей союза.
Эти предварительные наблюдения важны, когда мы обращаемся к федеральному опыту Африки. Иногда, говоря о нем, мы будем ссылаться на «федерализм внутреннего типа» (intra-state federalism), имея в виду отношения внутри отдельного государства, а иногда, напротив, речь пойдет о «федерализме внешнего типа» (inter-state federalism), описывающем отношения между самостоятельными государствами и напоминающем только что упомянутые конфедеративные образования.
По мере того, как мы будем продвигаться вперед, станет очевидным, что местных вариаций на федеральную тему великое множество – и что их никогда не удастся «загнать» в рамки жестких определений или упорядочивающих категорий. Если же кого-то интересуют только строгие дефиниции, то работать с Африкой ему будет очень и очень сложно. В своих федеральных экспериментах африканский мир не знает порядка – напротив, он предельно хаотичен. И одна из причин такого положения дел отсылает нас к особенностям, свойственным африканскому контексту.
Специфика африканского контекста
Исключительно важно, чтобы мы не только осознавали широкую социальную неоднородность, отличающую африканские общества, но и принимали в расчет историческое прошлое, которое продолжает жить в сохраняющихся формах традиционного управления. В Африке властные центры неизменно концентрировались вокруг групп, объединенных кровным родством, причем иногда соответствующие политические объединения были довольно крупными.
В подобных ситуациях отношения низовых уровней управления к верховной власти были отношениями субординации. Иногда подчинение было тотальным, а местный правитель представал надежным орудием и верным слугой центрального властителя: так было, например, в Бенине и Нигерии, где каждый житель именовался «человеком оба (царя)».
В других случаях субординация была косвенной, больше напоминая отношения феодального вассалитета: в частности, именно такие узы связывали какого-нибудь местного царька из нигерийского племени хауса с эмиром более крупного территориального образования или с духовным политическим лидером («саркин мусульми») халифата Сокото в северной Нигерии. Наконец, порой отношения оставались для местных владык весьма свободными, что символизировалось лишь выплатой «наверх» ежегодной дани или участием в важных церемониальных мероприятиях.
Эти основания социальной иерархии в африканских обществах были поколеблены так называемой «дракой за Африку» и увенчавшей ее Берлинской конференцией 1884–1885 годов, на основе решений которой ведущие европейские державы в лице Великобритании, Франции, Германии, Бельгии, Италии, Португалии и Испании к 1914 году поделили между собой весь континент. Тем не менее стародавние социально-политические структуры с приходом европейцев не исчезли полностью.
Как и прежде, в Африке продолжает существовать широкий спектр традиционных форм управления, которые функционируют наряду с современной и секулярной политической властью, консультируя и поддерживая ее. Так, в нынешней Нигерии сохраняется иерархия старейшин и вождей, представляющих различные племена, кланы и общины, с которыми необходимо советоваться относительно внедрения тех или иных форм публичной политики.
В некоторых случаях сотрудничество племенных лидеров имеет исключительное значение, выступая единственной гарантией эффективности проводимого властями политического курса. Таким образом, это своеобразная параллельная вселенная политической власти, которую лучше называть «правлением», а не «правительством» и которая по этой причине не конкурирует со светской властью.
Иначе говоря, в Африке сохраняется вполне живое историческое наследие социальной иерархии, связанной с политической властью. Оно значимо во всех частях континента, и поэтому, рассматривая африканский федеративный опыт, его нельзя игнорировать. Там, где обстоятельства позволили этим формам неформального правления выжить, они успешно адаптировались к условиям государственной независимости.
В значительной мере такой исход был обусловлен тем, что после утверждения новых порядков центральная власть той или иной новорожденной страны зачастую была вынуждена опираться на сеть кровнородственных сообществ. Это в свою очередь заставляло ее практиковать «квазифедерализм», выражавшийся в признании самобытной идентичности различных территориальных, этнических или исторических образований, находящихся в пределах государства.
С социальным разнообразием вынуждены были считаться даже унитарные центры власти. Традиционная система самоуправления стимулировала свои составные части к тому, чтобы они договаривались и сотрудничали друг с другом, вырабатывая взаимовыгодные компромиссы.
Подобное взаимное признание, предусматривающее сохранение больших и малых этнокультурных различий, было перенесено в современную территориальную государственность, помогая упорядочивать пестрое лоскутное одеяло культурных сообществ, не все из которых в полной мере досягаемы для формальной и секулярной политической власти.
Африканский федеративный опыт в историческом разрезе
При обсуждении федерализма в самом широком смысле всегда существует опасность обращения к абстракциям или схемам, которые не основаны на реальности. В случае Африки подобное искушение присутствует постоянно – главным образом из-за ее колониальной истории. По этой причине, рассуждая о федеративной идее, крайне важно помнить о прочной связи между ее прошлым, настоящим и будущим.
Следовательно, будет уместно проводить различия между доколониальной, колониальной и постколониальной Африкой, поскольку в каждом из этих отчетливых исторических периодов можно обнаружить свои федеративные, конфедеративные и квазифедеративные механизмы.
Подступаясь к тому, что я называю «федеративным опытом Африки», хотелось бы подчеркнуть фрагментарность и дискретность местных воплощений федеративной идеи – политического инструментария, который исторически экспортировался в Африку британскими и (иногда) французскими колонизаторами, находя себе весьма разнообразное применение.
Неудивительно, что даже сегодня политическая элита и общество в разных частях освободившейся от колониализма Африки относятся к ней по-разному. Оценки федеративной идеи и ее практические воплощения нередко плохо сочетались друг с другом, а так называемый федеративный опыт одних исторических периодов заметно отличался от аналогичного опыта других.
Лучшим средством избежать вышеуказанной опасности, обусловленной практическими затруднениями федерализма в тех или иных регионах Африки, мне представляется краткий концептуальный и исторический обзор, предваряющий дальнейшее исследование. Оставляя в стороне доколониальный федеральный опыт некоторых коренных народов – например, историю конфедерации народа ашанти, живущего на территории нынешней Ганы, – наш анализ целесообразно начать с имперско-колониального федеративного наследия, которое досталось потом постколониальной эпохе, начавшейся в 1950–1960-х годах.
Именно оно позволяет выявить четыре базовых категории, которые в совокупности оставили наиболее заметный отпечаток на развитии федерализма на африканском континенте: а) имперские административные и политические установления, внедряемые для удобства колониального управления; б) имперские связи с метрополией-«родиной»; в) коммерческие инициативы, направленные на укрепление сотрудничества и торговли в рамках континента; г) процессы государственного и национального строительства.
Не забывая о специфических особенностях каждого конкретного кейса, можно констатировать, что федеральный принцип в Африке воплощался предельно разнообразно и гибко; способы, какими это делалось, накладывались и смешивались, создавая ту мозаику, которая на сегодняшний день и составляет массив африканского федеративного опыта. Ранней иллюстрацией первого принципа – внедрения имперских административных и политических установлений ради управленческого удобства – было инициированное англичанами в 1914 году создание Нигерии, объединившей в себе три ранее обособленных территории.
Более свежим примером из того же разряда стало учреждение Центрально-Африканской федерации, которая объединила три непохожих друг на друга британских владения в составе Северной и Южной Родезии, а также Ньясаленда и просуществовала с 1953-го по 1963 год. В 1950-е тот же чисто административный подход французы применили при образовании Французской Западной Африки в составе Сенегала, Гвинеи, Верхней Вольты, Дагомеи, Берега Слоновой Кости, Нигера, Французского Судана (Мали) и Мавритании – и Французской Экваториальной Африки, включившей Габон, Чад, Конго и нынешнюю Центральноафриканскую Республику.
Что касается имперских по своей природе связей с метрополией-«родиной», то они, в частности, обеспечивались Французским Союзом во времена Четвертой республики (1946–1958) и Французским Сообществом в эпоху голлистской Пятой республики. Это породило интересный феномен двухуровневого федерализма: первичные федерации в лице Французской Западной Африки и Французской Экваториальной Африки одновременно выступали составными единицами более крупных и федеральных по сути Французского Союза и Французского Сообщества.
Далее, примером экономического сотрудничества, теоретически способного привести к общему рынку, стала предпринятая в 1963 году попытка учредить Восточно-Африканскую Федерацию в составе Кении, Уганды и Танганьики. У ее истоков был таможенный союз, заключенный еще в 1917 году и обеспечивавший свободную торговлю между тремя колониальными владениями. Это начинание поощрялось британцами, которые видели в федерализации трех своих колоний способ сделать управленческую систему более эффективной.
Кроме того, их привлекала идея расширения внутреннего рынка Восточной Африки, которое могло бы подстегнуть экономическое развитие. В ходе этого эксперимента удалось сформировать важные элементы общей экономической системы, прежде всего в финансовой сфере, и даже образовать единую законодательную ассамблею, но военный переворот, совершенный в 1971-м в Уганде Иди Амином, серьезно подорвал весь проект.
И, хотя политические элиты региона по-прежнему симпатизировали федерализму, предпринимая солидарные инициативы в политике и экономике, интеграционные процессы постепенно застопорились, а уход Кении, состоявшийся в 1977-м, обрек федерацию на гибель.
Наконец, в качестве примеров федераций, формирующихся в ходе государственного и национального строительства, можно упомянуть Нигерию, Эфиопию и Южную Африку. В первом случае федералистский дискурс зародился еще 1946 году при британцах: согласно принятой тогда «конституции Ричардса» (названной так по имени тогдашнего английского губернатора), в колонии была проведена территориальная реорганизация, в процессе которой три этнорелигиозных «региона» обзавелись собственными правительствами и парламентами.
Далее, наследие эфиопского федерализма включало федеративный союз Эфиопии и Эритреи, существовавший в 1952–1962 годах. За ним, впрочем, последовал период неустанных усилий императора Хайле Селассие по превращению страны в сильное национальное и унитарное государство, которые вылились в установление в 1974-м марксистского военного режима, рухнувшего лишь в 1992-м.
Пройденный страной тернистый путь во многом объясняет, почему образованная впоследствии эфиопская этнолингвистическая и территориальная федерация сохраняет некоторые признаки этнического федерализма, существовавшего ранее в социалистических странах.
Что касается Южной Африки, то она начала экспериментировать с федерализмом раньше двух вышеупомянутых государств: здесь можно сослаться на инициированный Великобританией Селборнский меморандум 1906 года. Интересно, что федеральные элементы присутствовали в политической культуре Южной Африки всегда, включая и мрачную эпоху апартеида, длившуюся с конца 1940-х до начала 1990-х. Благодаря этому сегодня этнические меньшинства – как африканеры, так и зулу – занимают в государстве конституционно очерченные и политически гарантированные позиции.
Тем не менее не стоит удивляться тому, что в глазах черного большинства, представляемого Африканским национальным конгрессом (АНК), федерализм по-прежнему остается заметно дискредитированным. Считается, что он был опорочен политикой «черных хоумлендов», проводимой правительством Хендрика Фервурда с конца 1950-х, и сменившим ее в конце 1970-х курсом правительства Питера Боты на создание «конфедеративного союза» бантустанов с «большой белой республикой».
Дискредитации федерализма способствовало также и конституционное признание режимом апартеида белых, цветных и индийцев (но не черных), получивших квоты в трехпалатном парламенте. Иначе говоря, у АНК не было оснований сочувствовать федеративной идее.
Постколониальный федерализм 1960-х
Конец 1950-х и все 1960-е стали для Африки периодом бурной деколонизации. Как этот процесс соотносился с популярностью федеративной идеи? Далее будет показано, что эта взаимосвязь была сложной и запутанной. В начале 1960-х федерализм привлекал широкое внимание африканцев как своеобразный «средний путь», пролегающий между явными крайностями унитарного централизма и откровенной сецессии, но уже к концу десятилетия, по мере крушения многих африканских федераций, первоначальный оптимизм превратился в пессимизм.
Отвечая на поставленный вопрос более детально, нужно прежде всего вновь упомянуть о двух разновидностях федеральных конструкций: о федерализме «внутреннего» (intra-state) и «внешнего» (inter-state) типа. В первую категорию вписывались федерации, создаваемые внутри отдельных государств – сюда входили, в частности, Нигерия, Кения, Уганда и Заир.
Ко второй категории относились федеративные союзы, заключавшиеся между самостоятельными государственными образованиями – такими, как Французский Камерун и Британский Камерун, Эфиопия и Эритрея, Сенегал и Французский Судан, Танганьика и Занзибар, – а также не получившее заметного развития квазифедеративное объединение Ганы, Мали и Гвинеи.
По целому ряду причин в Гане, Замбии и Танганьике федеративное устройство отстаивалось оппозиционными силами. Одновременно правящими элитами разрабатывались все новые интеграционные схемы, распространявшиеся на два государства (Сенегамбия), на несколько государств (Восточноафриканское сообщество) или даже на континент в целом.
Исторически федералистская идея не раз использовалась для разрешения конфликта между единством и разнообразием; по этой причине в африканском контексте «внутренний» федерализм рассматривался как чуть ли не единственный способ, позволяющий вписать племенное, этническое и языковое разнообразие в рамки единой политической системы.
В отличие от Запада, в Африке федерализм редко связывали с либерально-демократическими концепциями местной автономии, самоуправления и разделения властей; его локальное предназначение виделось в основном в предотвращении тирании какой-то одной группы населения в гетерогенном обществе.
В связи с этим кенийские федералисты, например, стремились защитить этнические, а не идеологические меньшинства; суданский Южный фронт желал предотвратить арабскую гегемонию, а не установить либеральную демократию; угандийская монархическая партия «Кабака Йекка» пыталась гарантировать выживание традиционного королевства Буганда, а не демонстрировать лояльность западным ценностям; нигерийский Северный народный конгресс и кенийский Африканский демократический союз были озабочены интересами отсталых этнических групп и регионов, а не западными представлениями о свободе.
Кроме того, богатые федералисты из конголезской Конфедерации племенных объединений Катанги, нигерийской Группы действий и танзанийской Партии независимости видели в федерализме прежде всего инструмент, помогающий предотвратить перераспределение богатств в унитарном государстве. Иначе говоря, в начале 1960-х желание поддержать федеративную идею на африканском континенте вдохновлялось самыми разнообразными мотивами.
Тем не менее, несмотря на все это разнообразие, иерархия стимулов выстраивалась вполне четко: этнические сдержки и противовесы казались важнее институциональных или идеологических; этническое самоуправление преобладало над демократическим; желание не допустить одноплеменного правления брало верх над отрицанием правления однопартийного.
Идеалом, безусловно, выступала федеративная нация – но не обязательно федеративная демократическая нация. И, хотя при оценке федерализма в Соединенных Штатах его, вполне в духе Мэдисона, неизменно связывали с легитимацией разнообразия во всех его формах, в Африке внимание федералистов фокусировалось почти исключительно на этнокультурном измерении.
Кроме того, здесь важно подчеркнуть значение двух факторов привлекательности федерализма, связанных с имперским наследием. Во-первых, лоскутное одеяло этнических идентичностей, завещанное Африке уходящими колонизаторами, не совпадало с оставленными ими территориально-государственными границами. Европейские властители вообще не обращали внимания на потенциал возможных этнокультурных бурь, посеянных их правлением.
Во-вторых, федеративное строительство, развернувшееся в новых государствах, по своей природе напоминало деволюцию: в его основе лежало нечто, переданное бывшей имперской властью, а не добровольный союз прежде независимых государств. Неудивительно, что многие африканские политики не усматривали в федерализме никакой ценности, считая его лишь краткосрочной целесообразностью, от которой следует отказаться при первой же возможности.
Чем же искажалось воплощение федеративной идеи в контексте деколонизации? Почему, несмотря на воодушевляющее начало, она столь скоро утратила привлекательность? Причины провала федерализма в Африке в тот период многочисленны и разнообразны. В каждом из упоминаемых мной случаев были свои факторы, способствовавшие краху. Тем не менее можно предложить их обобщающий список:
– Экономический дисбаланс между богатыми (развитыми) и бедными (слаборазвитыми) группами и сообществами;
– Существенная разница в размерах между составными частями федераций;
– Идеологические противоречия между партнерами по федеративному союзу;
– Различия в социально-политических структурах составных частей федерации;
– Персональная вражда лидеров и слабое (или расколотое) политическое руководство;
– Укорененное чувство территориальной или национальной идентичности;
– Восприятие федерализма сугубо в качестве инструмента, позволяющего достичь независимости или сецессии;
– Отсутствие социально-экономических условий для становления либеральной демократии;
– Слабая приверженность федералистским ценностям.
Рассматривая все эти факторы в совокупности, нельзя не удивляться тому, до какой степени часто провалы федеративных экспериментов в Африке были обусловлены экономическими причинами. Упоминавшиеся выше Французская Западная Африка и Французская Экваториальная Африка были разрушены сопротивлением богатых Берега Слоновой Кости и Габона, которые отказались финансировать своих бедных партнеров по союзу, а противодействие федерализму в Уганде, Эфиопии и Нигерии (до 1966 года) было обусловлено жестким высокомерием экономически передовых племен баганда, эритрейцев и ибо по отношению к менее развитым сообществам ланго-ачоли, амхара и хауса-фулани.
Если же мы обратимся к фактору относительного размера составных частей африканских федераций, детально изученному в литературе, то доминирование Французского Камеруна, Эфиопии, Северной Нигерии и Южной Родезии с полным основанием можно назвать в ряду важнейших причин, вызвавших, соответственно, распад Камерунской федерации, федеративного союза Эфиопии и Эритреи, нигерийской «первой» федерации и Центрально-Африканской федерации.
Некоторые из африканских федераций того периода были федеральными диархиями – то есть образованиями, состоявшими из двух частей. Подобные конструкции известны своей неустойчивостью, поскольку они провоцируют либо конфликты с «нулевой суммой», где одна сторона неизменно доминирует над другой, либо политический паралич, вытекающий из паритета сил. Хорошими примерами здесь выступают Эфиопия, Камерун и Мали.
Что касается идеологических противоречий, возникавших в федеральных экспериментах, то именно они сделали проблематичным объединение «марксистских националистов» Мали (бывший Французский Судан) с «либеральными капиталистами» Сенегала; «китайских социалистов» Танзании с «англосаксонскими капиталистами» Кении и «белых супрематистов» Южной Родезии с «черными националистами» Ньясаленда.
Все эти эксперименты изначально были обречены на провал. Различия в социально-политических структурах создают еще одно препятствие для жизнеспособного федеративного единства в Африке. При ретроспективном анализе вполне ясно, что не было никаких оснований надеяться, что абсолютистскую Эфиопию и демократическую Эритрею удастся склеить друг с другом надолго. Столь же абсурдными были и ожидания, что расовое устройство Южной Родезии (очень похожее на апартеид в Южной Африке) и политическая практика, санкционированная британцами в Северной Родезии и Ньясаленде, смогут уживаться друг с другом на протяжении длительного времени.
Задним числом остается лишь изумляться, что эта нежизнеспособная структура смогла продержаться на протяжении десяти лет, причем все это время Великобритании удавалось защищать чернокожих африканцев от крайностей расовой политики, разрабатываемой колонистами в Южной Родезии. Аналогичная структурная несовместимость между однопартийными режимами Кении и Танзании и военной диктатурой в Уганде делала почти невероятным успех (кон)федеративного союза между этими странами.
Личное соперничество и враждебность, проявляемые политическими руководителями, также вносили свой вклад в федералистские неудачи. В первые годы независимости в Африке было много целеустремленных и конкурировавших между собой политических лидеров, непосредственно влиявших на перспективы федеративных проектов.
Среди наиболее известных случаев подобного соперничества можно упомянуть вражду, которую питали друг к другу президенты Сенегала и Мали Леопольд Сенгор и Модибо Кейта; скрытую взаимную неприязнь, которой руководствовались президенты Кении и Танзании Джомо Кениата и Джулиус Ньерере, а также пламенную ненависть, которая неизменно торжествовала в отношениях того же Ньерере и диктатора Уганды Иди Амина. Все эти личные поединки, несомненно, способствовали краху Малийской федерации и гибели Восточноафриканской федерации, так и оставшейся лишь проблеском надежды.
Падение некоторых федераций отчасти можно объяснять и нарастающим влиянием территориальной и национальной идентичности. Следует помнить, что стержневой политической идеей большинства независимых африканских государств в 1960-е было утверждение в центре сильной власти, способной «построить нацию». Торжествовало убеждение, что если могущественной центральной власти не будет, то и «новая нация» не состоится.
В результате верховная администрация наделялась особым, почти религиозным, ореолом, а федеративная идея изображалась как нечто такое, что рассеивает национальную энергию и ресурсы, ослабляет государство путем рассредоточения властных полномочий, препятствует эффективному принятию решений и блокирует национальное строительство. Национальный суверенитет и территориальная идентичность шли рука об руку.
Еще одним важным обстоятельством стало сугубо инструментальное восприятие федеративной идеи. Федерализм был истолкован многими его африканскими сторонниками не в качестве самоцели, но просто как ступенька на пути к сецессии или окончательной независимости – тому есть многочисленные доказательства. Действительно, организационное устройство федерации могло предоставлять основу как для единства, так и для обособления.
Обеспечивая конституционную автономию составных частей государства, оно укрепляло государственную целостность посредством разделения полномочий и территориального самоуправления, но одновременно создавало предпосылки, позволявшие отдельности и самобытности превращаться в сепаратизм.
Не приходится удивляться, что этот парадокс, встроенный в саму сердцевину федеративной идеи, использовался ее оппонентами для дискредитации федерации как действенного рецепта «единства в многообразии». Попытка провинции Катанга в начале 1960-х отделиться от Конго (позже Заир, а ныне Демократическая Республика Конго) и гражданская война в Судане 1967–1972 годов свидетельствуют о том, что в некоторых случаях подобная опасность оставалась непреходящей.
Политологам, однако, нужно было разобраться не только с так называемыми «предпосылками» федеративных экспериментов в Африке, или, точнее, с минимальными требованиями, к ним предъявляемыми. Не менее важным делом было изучение социально-экономических условий самой либеральной демократии. Причина довольно проста: невозможно утверждать и поддерживать федеративные ценности и федеративные принципы там, где нет предварительной приверженности западному пониманию демократии.
Многие африканские федерации распались из-за того, что в них «провалилась» парламентская демократия вестминстерского типа. И, хотя федеральные ценности человеческого достоинства, равенства, свободы, политической эмпатии и толерантности необходимо увязывать с федеральными принципами партнерства, автономии, компромисса, взаимности и доверия, такую связь невозможно гарантировать в авторитарных государствах с однопартийными правительствами и военными кликами, в которых права человека и гражданские свободы зачастую попираются.
Только в тех странах, которые готовы практиковать либеральную демократию с присущей ей приверженностью политическому плюрализму, правам и свободам человека, а также рыночной экономике, можно было предотвратить тиранию централизованного государства и дать возможность процветать федеративной идее.
Иначе говоря, чтобы федеральное демократическое устройство стало для Африки реальностью, федерализм и демократия должны были развиваться бок о бок. Однако, как мы только что убедились, перспективы африканской демократии выглядели довольно мрачными, поскольку у нее не было корней. Задачи государственного строительства, национальной интеграции, экономического развития, демократизации и федерализации, решаемые одновременно, создавали для постколониальных государств беспрецедентные вызовы и неразрешимые проблемы.
Анализируя препятствия, мешавшие развитию африканского федерализма, очень уместно сослаться на новаторские для своего времени выводы исследовательского проекта, посвященного «предпосылкам успешного федерализма», осуществленного под руководством Томаса Франка, результаты которого были обнародованы в книге «Почему федерации терпят крах?». Франк и его коллеги из Центра международных исследований при Нью-Йоркском университете, провели, по сути, четыре «посмертных вскрытия» неудавшихся федеративных проектов: их интересовали Вест-Индия, Восточная Африка, Малайзия и Родезия–Ньясаленд.
В каждом случае они рассмотрели ту роль, которую сыграла конституция в распределении власти между федеральным центром и составными частями федерации. Они также изучили относительную важность таких неконституционных социальных факторов, как региональные особенности, культура, язык и распределение ресурсов. Кроме того, они попытались определить значимость личных и психологических факторов, связанных с политическим лидерством: харизмы, преданности, дружбы, соперничества и личных амбиций.
Но, хотя эмпирические данные многократно подтвердили, что все перечисленное весьма важно, исследователи пришли к заключению, что все эти факторы нельзя переоценивать. По их мнению, основную причину полного или частичного краха каждой из рассмотренных федераций невозможно было найти ни в анализе экономической статистики, ни в специфике социального, культурного или институционального разнообразия.
Такой причиной всякий раз оказывалось отсутствие политико-идеологической приверженности федерализму или ценности федерации как таковой. Иначе говоря, чтобы федерация преуспела, федерализм должен был восприниматься как самодостаточная цель.
Во всех описанных кейсах приверженность федеральному идеалу отсутствовала на исходном этапе и не сформировалась впоследствии. Исследователи установили, что наличие определенных вторичных факторов, указанных выше – таких, как общее колониальное наследие, единство языка или перспектива извлечения дополнительных экономических выгод, – было полезным и даже необходимым, но отнюдь не достаточным условием для обеспечения успеха.
Совокупная значимость всех этих факторов определялась тем, что они, в принципе, могли поддерживать общую приверженность федерации, но взятые в отдельности, сами по себе, они не способны были ни породить, ни поддержать ощущение ценности федерализма. Чтобы добиться этого, требовалась идеологическая приверженность федерации не только как средству – например, как подспорью в достижении политической независимости или обретении финансовой стабильности, – но также и как самодостаточной цели, как блага, самого по себе исключительного.
Нигерия: факторы успеха
Наш краткий обзор опыта африканских федераций, накопленного в 1960-е, свидетельствует, что в целом федерализм в Африке потерпел неудачу. Изначальная привлекательность федеративной идеи среди нескольких групп и сообществ в некоторых новорожденных независимых государствах к началу 1970-х почти полностью исчезла.
Конголезская (Заирская) федерация, учрежденная в 1960 году, была упразднена в 1965-м; федеральную систему Уганды, внедренную в 1962-м ради безболезненного включения в новое государство королевства Буганда, та же участь постигла в 1966-м; а англо-французский проект Камерунской федерации, запущенный в 1962-м, провалился в 1972-м.
В тот же период закончились неудачами федеративные эксперименты в Кении, Судане и Эфиопии. В результате к 1970-м на континенте уцелели лишь две федерации – Нигерия и Танзания, причем последняя представляла собой союз огромной континентальной части с двумя относительно небольшими островами, Занзибаром и Пембой, на которых проживали лишь 5% населения страны.
Учитывая столь дурное завершение прежних начинаний, есть ли основания для оптимизма в отношении федеральной идеи в современной Африке? Какие проблемы федерализм способен разрешать в местном контексте? Наиболее продолжительным африканским федеративным экспериментом остается кейс Нигерии, хотя недавно он был дополнен еще двумя – Эфиопией, в 1995 году формально ставшей многонациональной федерацией, и Южной Африкой, с 1996-го имеющей в своей Конституции важные элементы федерализма.
В этом разделе мы сосредоточимся на самом успешном из упомянутых федеративных экспериментов – Нигерии. Это позволит нам понять, во-первых, что такое «успех» в африканском контексте и, во-вторых, почему именно нигерийский случай оказался таким показательным.
Названная в честь реки Нигер и расположенная на южном побережье Западной Африки, Нигерия граничит с Камеруном и Чадом на востоке, Нигером на севере и Бенином на западе. Называемая иногда «гигантом Африки», эта страна имеет огромную территорию, более чем в два раза превышающую территорию Калифорнии, и самое большое население на континенте – 120–130 миллионов человек (цифры неточны, поскольку результаты последней переписи 2005 года широко оспариваются).
Это доминирующая экономическая и военная сила в Экономическом сообществе западноафриканских государств. Нигерия практиковала федерализм – в разных его ипостасях – с 1960 года, когда она обрела независимость от Британской империи.
На нынешнем этапе нигерийский федерализм закреплен в Конституции 1999 года, разработанной и представленной народу военными под занавес последнего периода авторитарного правления (1983–1999). В свою очередь действующая Конституция черпает свои истоки в Конституции 1979-го, которая по-прежнему считается наивысшей точкой в развитии местного конституционализма.
Основной институциональной особенностью Конституции Федеративной Республики Нигерии является сочетание президентской формы правления с федеральной системой, в которой наличествуют три уровня власти: сильное федеральное правительство, 36 правительств штатов и 774 муниципальных совета.
Власть в федерации в значительной степени сосредоточена в руках федерального правительства в Абудже, главная задача которого, по мнению политических и военных элит, заключается в том, чтобы сохранить единство страны.
Сменив с 1960 года шесть писаных конституций, Нигерия недавно отметила полувековой юбилей в качестве либерально-демократического государства, прошедшего весьма бурную эволюцию. Пик государственной стабильности был достигнут совсем недавно, в 2007-м, когда страна пережила первую в своей истории смену президента по итогам свободных выборов – и без вмешательства военных.
Являясь крупнейшей африканской державой, Нигерия отличается значительным этническим разнообразием: наряду с тремя крупнейшими и территориально сконцентрированными этническими группами – йоруба, хауса-фулани и ибо, – в ней проживают еще около 250 племенных, религиозных и языковых меньшинств, разбросанных по всей стране. К этому надо добавить мощное социальное расслоение, религиозный раскол, межрегиональные социоэкономические различия, неэффективное распределение ресурсов, нефтяную зависимость, всепроникающую коррупцию и повсеместное присутствие военных.
Такая картина позволяет понять, почему этой сложной политической системе постоянно приходится преодолевать те или иные проблемы. Ранняя история Нигерии сопровождалась регулярно повторяющимися сепаратистскими вызовами, и всего через семь лет после обретения независимости юго-восток страны попытался уйти «в самостоятельное плавание».
В итоге федерация, учрежденная после ухода англичан, была разрушена первой и пока единственной гражданской войной 1967–1970 годов, когда созданная представителями народности ибо так называемая «Республика Биафра» ввергла Нигерию в затяжную и кровавую пучину насилия и голода. Однако разорванной на части стране удалось победить сепаратистов, одновременно усвоив урок, что будущее Нигерии как многонационального государства может быть связано только с федерализмом.
За полувековую историю независимости Нигерия на протяжении 28 лет находилась под властью военных режимов. После завершения в 1999 году последней такой диктатуры страна изо всех сил пытается сохранить демократическую стабильность. Дается это нелегко, поскольку в последнее время давние региональные и этнические расколы начали обретать вид еще более опасного конфликта – антагонизма мусульман и христиан.
Точное соотношение представителей ислама и христианства в независимой Нигерии неизвестно, хотя принято считать, что мусульмане составляют 48–50%, а христиане 34–36% населения. Их территориальное распределение также важно, поскольку практически все мусульмане сконцентрированы в штатах, находящихся на севере страны, а христиане в основном (хотя и не исключительно) проживают в штатах юга и юго-запада.
Целенаправленные попытки разрядить это противоречие и ослабить тем самым главную политическую угрозу национальному единству увенчались конституционной реформой 1999 года, реорганизовавшей федерацию. Желая не допустить преобладания какой-то одной конфессии на территории отдельных штатов, ее инициаторы увеличили число составных частей федерации до 36. К религиозному вызову, с которым сталкивается федеративное государство, мы вернемся ниже.
Многонациональная, поликонфессиональная и мультикультурная федерация в последнее время столкнулась с еще одной фундаментальной проблемой – масштабной зависимостью от нефти. В этом вызове можно выделить несколько аспектов. Богатый нефтяными месторождениями регион дельты Нигера, лежащий на юге страны, с 1970-х сделался центром политического насилия, коррупции и преступности.
Здесь постоянно происходят захваты заложников, нападения на персонал нефтяных компаний, подрывы государственных нефтепроводов, межгрупповые конфликты за обладание связанными с нефтью ресурсами. Но самой важной, пожалуй, социально-политической проблемой остается глубочайшее разочарование этнических меньшинств, которые, проживая в богатейших нефтедобывающих районах, остаются нищими: их регион статистически беднее прочих нигерийских территорий.
Плачевное положение вещей усугубляется также экологическим ущербом, причиненным региону безответственными методами разведки и добычи нефти, используемыми транснациональными корпорациями – в частности, «Shell Oil Company». Наконец, остро стоят вопросы, касающиеся нарушений прав человека в Нигерии.
Поскольку федеральное правительство в Нигерии доминирует над штатами и местными органами власти, именно ему принадлежит исключительное право собственности на нефть и иные минеральные ресурсы. Конституция учредила специальный Федеральный счет (Federation Account), на который поступают все доходы, собираемые федеральным правительством. Кроме того, она предусматривает специальную процедуру, призванную поощрять штаты, на территории которых извлекаются сырьевые ресурсы: 13% доходов, получаемых государством от добычи полезных ископаемых, должны возвращаться в этот штат.
Эта мера, называемая «принципом деривации», была придумана еще в 1960-е, однако в 1970-е, по мере роста нефтяных доходов, ее начали игнорировать. На деле это объяснялось несколькими причинами: а) централизующим влиянием военных режимов; б) политической слабостью меньшинств, проживающих в нефтяных регионах, по отношению к трем главным этническим группам; в) стремлением не допускать чрезмерного выделения нефтедобывающих территорий в ряду прочих субъектов федерации.
Новейшие тенденции и события свидетельствуют, что борьба меньшинств из дельты Нигера за восстановление прежних доходов от нефти или даже за полный контроль над ресурсами едва ли увенчается успехом, так как она ставит под вопрос весь базис централизованного и распределительного федерализма Нигерии. Тем не менее все упомянутые обстоятельства уже породили новые сепаратистские движения, вооруженные банды и группировки мятежников, добивающиеся того, что они считают «справедливостью» в региональных отношениях.
Возвращаясь к вопросу о религиозных конфликтах в федерации, необходимо отметить, что их недавнему обострению послужила реанимация и последующее распространение исламского права на мусульманском севере. Три религии, типичные для нигерийского общества, отличаются территориально-этнической «привязкой»: ислам – это север (хауса-фулани), христианство – юг и юго-восток (ибо), традиционные африканские культы, перемежающиеся с другими религиями, – запад (йоруба).
Кроме того, напомним, что существуют примерно 250 этнорелигиозно-лингвистических меньшинств, которые не подпадают под классификацию базовых групп большинства и поэтому институционально как бы «невидимы». Проблема межрелигиозного сосуществования, то обострявшаяся, то затухавшая, была неотъемлемым аспектом нигерийского федерализма с самого его принятия в постколониальную эпоху. Более того, она сопровождала формирование федерации и при англичанах – по крайней мере с 1946 года.
В последнее время напряженность в отношениях мусульман и христиан переросла в спорадическое насилие в свете предполагаемых нарушений прав христианского населения на мусульманском севере. В роли исламского штата, который оказался пионером в утверждении и распространении шариата, выступил штат Замфара.
Всего же с 1999 года нормы шариата получили законодательное закрепление в десяти преимущественно мусульманских штатах северной части страны. Поляризация особенно заметна там, где друг на друга накладываются несколько разломов в различных сферах – этнической и религиозной, социально-экономической, политической.
Там, где происходит подобное, можно ожидать тех или иных проявлений враждебности местного населения к другим группам и сообществам. В 2000 году в штате Кадуна давняя антипатия между мусульманами и последователями иных конфессий переросла в масштабные беспорядки. Это произошло после того, как власти попытались ввести здесь нормы шариата, невзирая на лишь незначительное преобладание сторонников ислама.
Такое же сопротивление вызвало и применение шариатских наказаний за уголовные преступления к тем жителям штата Замфара, которые не исповедуют ислам. В последние десятилетия, вне всякого сомнения, религия чрезвычайно политизировалась, став одним из фундаментальных факторов общественного раскола.
Конституция 1999 года посредством статьи 14 пыталась упорядочить культурно-идеологические различия, унаследованные федеративным государством от колониальных времен . За этой идеей, впервые обозначенной еще в Конституции 1979 года, стоит признание, что живое разнообразие нигерийского социума можно инкорпорировать в систему общенациональных ценностей, посредством которых успешно защищается и продвигается любая самобытная идентичность. В переводе на язык практики это означало синтез самобытности отдельных частей государства со стремлением к национальному единству.
Первоначально объектом приложения этого принципа выступала не религия как таковая, а этническое и территориальное представительство в учреждениях федерального правительства. Действующая Конституция ставит целью «активное поощрение» национальной интеграции, а также федеративного характера страны, причем изначально это касалось недопущения дискриминации по критериям места проживания, происхождения, пола, социального статуса, этнической принадлежности и языка, в то время как размежевание мусульман и христиан оставалось в стороне.
С 1999 года, однако, внимание к межконфессиональным противоречиям стало выходить на первый план, поскольку в целом ряде штатов нарастало недовольство тем, как распределяются государственные должности. К счастью, все это этнорелигиозное напряжение пока удается сдерживать на уровне субъектов федерации, блокируя его выход на федеральный уровень.
Принцип приверженности федеративной природе государства вобрал в себя практически все современные вызовы, проблемы и сложности Нигерии. Степень его соблюдения выступает безошибочным барометром эффективности давления, оказываемого на власти страны ее гражданским обществом.
Поскольку его предназначение в том, чтобы обосновывать лояльность и «чувство принадлежности» к единому народу в национально, конфессионально и культурно разнообразном контексте, основной вопрос заключается в том, насколько эффективно нигерийские институты способны реагировать на сложность нигерийского общества.
Разумеется, подобный принцип содержит в себе важное символическое послание, адресованное всему нигерийскому социуму, но взятый по отдельности, сам по себе, он никогда не сумеет удовлетворить запросы современного «плюралистического национализма» (plurinational demands).
Так, принцип приверженности федерации не помешал мусульманским политикам-северянам на четыре десятилетия, с 1960-го по 1999 год, монополизировать президентское кресло; точно так же его не хватает и для того, чтобы предотвратить нынешние манипуляции, оборачивающиеся групповым контролем над ключевыми государственными учреждениями, включая силовые структуры, по всей стране.
Подводя итог нигерийскому экспериментированию с федеративной идеей, продолжающемуся более полувека, мы констатируем, что его величайшим достижением стало сохранение Нигерии как единого целого. Никакая иная форма национального единства, кроме федерации, в этой стране невозможна. Таков главный урок, извлеченный из завершившейся в 1970 году гражданской войны в Биафре. С тех пор нигерийская федерация прошла сложный путь, на котором преодолевались многочисленные внутренние угрозы.
В настоящее время двумя наиболее насущными проблемами страны стали политизация религии и неэффективное распределение ресурсов, которые, впрочем, усугубляются и другими слабостями: повсеместной коррупцией, нарушением прав человека, социальной несправедливостью, избыточной централизацией, электоральными манипуляциями, сохраняющимся влиянием военных, непоследовательностью модернизации и хрупкостью демократической культуры.
Все перечисленные недуги в значительной степени уравновешиваются прежде всего самим выживанием государства, установлением относительного внутреннего мира и согласия, расцветом гражданского общества, постепенным приобщением к федеральной либеральной демократии, возросшим престижем Нигерии на континенте. Тем не менее нигерийским политикам, создавшим в 1960 году саму Нигерию, еще только предстоит создать нацию нигерийцев.
Нигерия в сравнительной перспективе: успехи и неудачи
Разумеется, федеративный кейс Нигерии порожден уникальными обстоятельствами. Тем не менее ему присущи общие особенности, сближающие его с другими аналогичными экспериментами, идущими сейчас, в частности, в Эфиопии и Южной Африке. Поэтому сопоставление с Нигерией помогает выявить те огромные проблемы, с которыми сталкиваются политические элиты, пытающиеся учредить федерацию и руководить ею.
Нигерийский опыт также способствует осознанию внутренней сложности политических культур, сопровождающих каждый случай федерализации. Рассмотрим некоторые из этих сравнительных перспектив.
Наиболее бесспорной общей чертой, сближающей Нигерию с другими федеральными или квазифедеральными системами Африки, выступает экономическая неразвитость страны. Потенциально являясь одним из самых богатых африканских государств, Нигерия по-прежнему не использует своих ресурсов в полном объеме, предпочитая нефтяную зависимость экономической диверсификации.
Модернизация пока затронула ее в очень незначительной степени, и это влечет за собой вполне очевидные социальные последствия. Коррупция, бедность и колоссальные дисбалансы в распределении общественного богатства сковывают и тормозят социальное развитие, увековечивая неравенство, а также укрепляя в массах цинизм, скептицизм и общее ощущение безнадежности.
Такое положение дел в свою очередь отражается на межплеменных отношениях, усугубляя конфликты и соперничество между соседними сообществами. Другими словами, социально-экономические противоречия в нигерийском обществе могут накладываться на традиционные межплеменные размежевания, подогревая и поляризуя их.
Здесь уместно вновь указать на сохраняющуюся во многих, а то и во всех африканских странах значимость различных форм племенного и кланового управления, поддерживаемых населением и сосуществующих с секулярной и светской властью. В качестве примера можно сослаться на Сомали, где соперничающие племенные вожди играют ключевую роль в нынешней гражданской войне. Та же древняя форма политической власти хорошо знакома как Эфиопии, так и Южной Африке.
Другой общей особенностью Нигерии, Эфиопии и Южной Африки выступает многонациональный состав их населения, позволяющий некоторым исследователям говорить об их «этническом федерализме». Но данный термин не всегда используют правильно; строго говоря, об этническом федерализме можно говорить только там, где племенная или национальная идентичность оказывается доминирующим организационным принципом всего государственного устройства. В полном объеме этот принцип был реализован только в Эфиопии, в Конституции которой постоянно упоминаются «нации, народности и народы».
Кроме того, в отличие от нигерийской Конституции, Основной закон этой страны тесно увязывает племенные или национальные идентичности с конкретной территорией их проживания, создавая девять самостоятельных частей федерации, которые отражают «расселение, язык, самобытность соответствующих сообществ».
В Нигерии же, следует напомнить, метод предотвращения межэтнических конфликтов был противоположным: там решили «перетасовать» 36 штатов таким образом, чтобы максимально воспрепятствовать доминированию в каждом из них какой-то одной этнической, племенной или религиозной группы.
Теперь остановимся на риторике либеральной демократии, используемой в африканских федерациях. Не вызывает сомнений, что и в Нигерии, и в Эфиопии, и в Южной Африке в последние десятилетия заметно расширилась и укрепилась электоральная демократия – но это только вершина огромного айсберга. Чтобы работать должным образом, либеральная демократия не должна ограничиваться выборами: присущие ей ценности, убеждения и установки должны прорасти в государственных и общественных структурах, порождая то, что раньше называли «либерально-демократической политической культурой».
Процесс демократизации в африканских странах не удалось завершить даже за полвека, поскольку ему препятствуют мощные силы инерции и активное сопротивление не заинтересованных в нем общественных слоев. Сочетание авторитарного наследия, чрезмерной централизации, коррупции, бедности, необразованности и неэффективного распределения ресурсов душит любые усилия, направленные на полноценный запуск либеральной демократии.
Действительно, в большей части из 54 африканских государств по-прежнему нет стимулов, заставляющих отказаться от коррупционных практик, которые смазывают колесики тщедушных и хрупких демократий, усиливают взаимную подозрительность среди общественных групп и постоянно убеждают граждан в том, что никакой социальной справедливость нет и быть не может.
Каким же образом можно оценить успехи и неудачи немногочисленных федеральных систем, действующих в Африке? Какие критерии нужно использовать? Прежде всего стоит избегать абсолютизации оценочных терминов, ибо она оборачивается тем, что отсутствие очевидного успеха автоматически объявляется столь же очевидным провалом.
В жизни, однако, есть обширные градации успеха и неудачи: преуспевая в одних вещах, люди и общества терпят неудачи в других. Далее, достижения и провалы каждой федерации следует оценивать в перспективе первоочередных целей, которые она перед собой ставит.
Так, в случае Нигерии, самой давней африканской федерации, само ее долголетие уже является выдающимся достижением. Несмотря на длительное господство военных режимов, эта федерация устояла и подтвердила свой потенциал в урегулировании конфликтов. Разумеется, Нигерию нельзя сравнивать со Швейцарией или Соединенными Штатами Америки, но в свете ее африканского наследия и конкретных целей федеративного строительства она выглядит вполне достойно.
Мы уже знаем, что ценности и практики западной либеральной демократии с большим трудом усваиваются африканскими странами, причем Эфиопия и Южно-Африканская Республика не являются здесь исключениями. Тем не менее обе страны добились значительных успехов в федерализме: первой из них с 1995 года, несмотря на внутреннюю нестабильность, удается функционировать в виде многонациональной федеративной республики, а вторая с помощью федералистского инструментария успешно преодолевает наследие апартеида, а также постколониальные племенные и националистические вызовы.
Бесспорно, к федеральной практике в Эфиопии можно предъявлять вполне обоснованные претензии – причина тому в сильной авторитарной традиции, рецидивах марксистско-ленинского демократического централизма, а в также военном доминировании Народного фронта освобождения Тыграй, ныне управляющего Эфиопией посредством коалиции этнических партий, которые поддерживаются лишь меньшинством населения.
Все сказанное означает, что либерально-демократическая политическая культура по-прежнему не сформировалась. Тем не менее и в Южной Африке, и в Эфиопии процесс демократизации, который потребует немало времени, во многом будет зависеть от того, удастся ли им сформировать чувство принадлежности к единой стране («быть южноафриканцем» или «быть эфиопом»), способное противостоять узко этнической идентификации.
Пока же все три африканские федерации следуют модели, типичной для других государств Африки, не знакомых с федерализмом: безопасность режима, политическую стабильность, государственное единство они ставят выше гражданского общества, политического доверия, разделения властей, реального стимулирования многопартийной демократии, прав человека и верховенства закона.
Заключение: о пользе федерализма для Африки
Из 54 государств Африки лишь три считаются по-настоящему действующими федеративными системами: это Нигерия (1999), Эфиопия (1995) и Южная Африка (1996). Конституция Демократической Республики Конго, принятая в 1996 году, тоже содержит федералистские положения, но в настоящий момент это скорее фиксация устремления, нежели политическая реальность.
Аналогичным образом и в раздираемом войной Сомали «международное сообщество» (в основном представляемое США) стало именовать признанное местное правительство «федеральным правительством», хотя в настоящее время это всего лишь фраза, за которой ничего не стоит. Если же рассуждать исторически, то для африканцев были характерны прежде всего межгосударственные федеративные союзы – в частности, ненадолго складывавшиеся в Восточной и Центральной Африке. В последнее время мы наблюдаем попытки реактивировать восточноафриканский интеграционный процесс, используя модель Европейского союза.
Послевоенная деколонизация стала временем борьбы за создание жизнеспособных национальных государств, которые объединяют различные этнические и племенные общины в пределах территориальных границ, завещанных отступающими колониальными державами. Нередко в качестве образцового государства-нации рассматривалась Франция, причем во французской концепции квазифедеративного союза, сплачивающего бывшие колонии Парижа, без труда распознавали инструмент, посредством которого имперская власть старается сохранить контроль над африканцами.
Тем не менее в сопоставлении с первичными этническими и племенными идентичностями, считавшимися символом отсталости, в этой модели все же усматривали знамение современности. В подавляющем большинстве случаев новорожденные африканские государства исходили из того, что этничность нельзя закладывать в основание политических партий или государственных институтов.
По этой причине в 1960–1970-е африканские страны в большинстве своем были озабочены совмещением государственного строительства с национальной интеграцией. И, поскольку главной задачей им виделась замена этнической идентичности национальной идентичностью, эти десятилетия характеризовались подъемом государственного национализма как новой формы политической нации.
Тем не менее первичные этнические и племенные идентичности сохранились, так что влияние этничности на общественную жизнь сильнó и сегодня. Этнический национализм оказался мощной политической силой на всем континенте, а в некоторых случаях его подъему в последнее время способствует обострившийся интерес к религиозной самобытности – в частности, мусульманской.
Цементирование этнической идентичности хауса-фулани исламскими верованиями, наблюдаемое в некоторых штатах нигерийского севера – таких, как Замфара или Кадуна, – углубило и поляризовало все типы общественных размежеваний, включая этнические, религиозные, территориальные, социально-экономические.
Но федеративные системы Нигерии, Эфиопии и Южной Африки, как мы убедились выше, уже предприняли ряд шагов, направленных на признание базовых универсалистских идентичностей своих граждан, и подтвердили такое признание в своих конституциях. При этом, если Эфиопия успешно экспериментировала с авторитарным федерализмом этнического типа, то ни в Нигерии, ни в Южно-Африканской Республике федерализм не имеет никакой этнической основы.
Насколько целесообразно в свете всего изложенного говорить об оформлении на континенте особой федералистской традиции? Достаточно ли доказательств, подтверждающих наличие самобытного африканского федерализма, который обособлен как от англо-американской, так и от континентально-европейской традиций? Живой опыт федерализма в Африке, кратко рассмотренный выше, позволяет предположить, что федеративные эксперименты на континенте продолжатся и в обозримой перспективе.
Они будут способствовать поискам институциональных ответов на проблемы, обусловленные противоречивостью колониального наследия, неустойчивостью проектов постколониальной национальной государственности, сложной природой местного политического лидерства, конкретными комбинациями внутренних противоречий в каждом государстве.
Федерализм в Африке и дальше будет развиваться на стыке культуры, развития и демократии, а мы станем свидетелями новых федеральных или квазифедеральных экспериментов, которые скорее всего все меньше будут напоминать копии североамериканских или европейских кейсов и все больше начнут отражать африканскую самобытность. Соответственно, их успехи и неудачи будут восприниматься и оцениваться в сопоставлении с африканскими, а не какими-то иными критериями.
* * * * *
[1] Перевод осуществлен по: Burgess M. Federalism in Africa: An Essay on the Impacts of Cultural Diversity, Development and Democracy. Montreal: Federal Idea: Quebec Think Tank on Federalism, 2012.
[2] См.: Franck T.M. (Ed.). Why Federations Fail: An Inquiry into the Requisites for Successful Federalism. New York: New York University Press, 1968.
[3] Малайзия, которая, в отличие от трех других интеграционных проектов, остается федерацией и сегодня, была включена в список «неудачников» из-за состоявшегося в 1965 году исключения из ее состава Сингапура. По мнению группы Франка, это свидетельствовало о частичном провале малазийского федеративного эксперимента. Дальнейшие события, однако, показали, что уход Сингапура не ослабил, а укрепил федеративный союз. – Примеч. перев.
[4] Текст статьи 14 Конституции гласит: «1. Федеративная Республика Нигерия является государством, основанным на принципах демократии и социальной справедливости. 2. Исходя из этого она декларирует: а) государственный суверенитет принадлежит всему нигерийскому народу, который, посредством настоящей Конституции, наделяет правительство властью и полномочиями; б) безопасность и благосостояние народа должны быть главными целями правительства; в) участие народа в управлении государством должно обеспечиваться в соответствии с принципами настоящей Конституции.
3. Состав федерального правительства или его органов, а также осуществление его политики должны отражать федеративную природу Нигерии и ее стремление к национальному единству, а общегосударственная лояльность граждан должна обеспечиваться тем, что ни в правительстве, ни в его органах не допускается преобладание выходцев из отдельных территорий, этнических или прочих групп. 4. Состав правительства штата или муниципального органа, а также осуществление их политики должны обеспечиваться признанием разнообразия населения, проживающего на управляемой ими территории, а также обеспечением лояльности к федерации со стороны всех живущих в ней народов» (www.nigeria-law.org/ConstitutionOfTheFederalRepublicOfNigeria.htm#Chapter_2). – Примеч. перев.
Автор: Майкл Бёрджесс, канадский политолог, специалист по сравнительным федеративным исследованиям и британской традиции федерализма
Источник: I&R
