Индекс открытости бюджета 2015: место Украины в мировом рейтинге

Киев, 03 марта 2016 года (Хвиля, Ирина КАМИНКОВА). Цель данной статьи: показать место Украины в мировом рейтинге ИОБ (индекс открытости бюджета), определить возможности использования этого показателя для улучшения имиджа страны.

Задачи, в соответствии с поставленной целью:

• ознакомить с мировой практикой оценки степени прозрачности национальных бюджетов;
• проанализировать текущую позицию Украины в рейтинге ИОБ и ее динамику;
• сформулировать шаги, направленные на улучшение показателей в ближайшей и долгосрочной перспективе. Особое внимание уделить опыту активизации и вовлечения гражданского общества.

Ежегодный Индекс открытости бюджетов стран во всем мире рассчитывается по данным опроса независимой группы International Budget Partnership. Данные для определения индекса, а также используемые методики признаны на международном уровне и используют практику Международного валютного фонда (МВФ), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Опрос по открытости бюджета использует 109 показателей, с помощью которых проводится оценка доступности для общественности восьми ключевых бюджетных документов, а также степени полноты и релевантности предоставленных данных. Каждая страна оценивается по 100-бальной шкале.

В 2015 году Украина получила следующие оценки:

• ИОБ = 46 баллов. Правительство предоставляет ограниченную информацию о бюджетных средствах.
• Участие гражданского общества в бюджетном процессе оценивается как низкое: 23 балла.
• Законодательное регулирование бюджета признано адекватным: 79 баллов.
• Контроль высшими органами аудита также признан адекватным: 83 балла.

Среднемировой индекс открытости бюджета – 45. Украина получила на 1 балл выше. Т.е., вовсе не «все пропало», наша страна – обычный крепкий «середнячок».

Если сравнить показатель Украины с оценками соседей, то получаем следующую картину:

• Румыния – ИОБ =75 – существенная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 42, законодательное регулирование – 54, аудит – 100
• Россия – ИОБ =74 — существенная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 25, законодательное регулирование – 79, аудит – 100
• Чехия – ИОБ =69 – существенная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 42, законодательное регулирование – 82, аудит – 83
• Болгария – ИОБ =65 – существенная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 38, законодательное регулирование – 39, аудит – 84
• Польша – ИОБ =64 – существенная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 44, законодательное регулирование – 52, аудит – 92
• Словакия – ИОБ =57 – ограниченная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 25, законодательное регулирование – 33, аудит – 67
• Венгрия – ИОБ =49 – ограниченная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 31, законодательное регулирование – 58, аудит – 83
• Турция – ИОБ =44 – ограниченная степень раскрытия информации, участие гражданского общества – 21, законодательное регулирование – 17, аудит – 92

Таким образом, среди соседей мы демонстрируем предпоследний результат, опережая только Турцию, где коррупционные деньги – как и у нас – временами вывозят на грузовиках (об операции «Большая взятка» см. здесь).

Оценку выше 80 (высокая степень раскрытия информации) в 2015 г. получили 5 стран:

• Новая Зеландия – ИОБ = 88, участие гражданского общества – 65, законодательное регулирование – 45, аудит – 92
• Швеция – ИОБ = 87, участие гражданского общества – 48, законодательное регулирование – 85, аудит – 100
• Южная Африка – ИОБ = 86, участие гражданского общества – 65, законодательное регулирование – 85, аудит – 100
• Норвегия – ИОБ = 84, участие гражданского общества – 75, законодательное регулирование – 94, аудит – 92
• США – ИОБ = 81, участие гражданского общества – 69, законодательное регулирование – 85, аудит – 100

Поскольку сравнение с Гондурасом давно перешло из фольклора в устойчивую практику, приведем и его показатели: ИОБ = 43, участие гражданского общества – 31, законодательное регулирование – 70, аудит – 50. Так что, с Гондурасом мы на одном уровне, но отличаемся в подходах: обходим его в вопросах контроля, однако существенно уступаем в гражданской активности.

Динамика ИОБ Украины за последние 7 лет представлена на рис.1.

Таким образом, за последние 3 года – пеняем на «папередников» и прочие трудности — мы переместились вниз на 8 пунктов. При этом повышение полноты принятого бюджета и годового отчета принесли дополнительные баллы, а потери ИОБ связаны со следующими факторами:

• снизилась полнота бюджетного предложения исполнительной власти;
• по-прежнему не публикуются гражданский бюджет и полугодовой обзор;
• аудиторский отчет содержит лишь минимальные сведения.

Вот такие восемь документов должны публиковаться правительством в рамках стратегии открытого бюджета по методике IBP:

1. Предварительный проект бюджета. Предоставляет информацию о существующей связи между политикой правительства и бюджетом, а также в нем указаны общие параметры, определяющие законодательные предложения по бюджету. Оценка в 2015 году – 50/100. Степень полезности – ограниченная
2. Предложения исполнительной власти по бюджету. В них указаны планы правительства по повышению государственных доходов с помощью налогов и других источников, а также по расходованию данных средств на финансирование приоритетных областей, тем самым превращая цели политики в действия. Оценка в 2015 году – 36/100. Степень полезности – минимальная
3. Утвержденный бюджет. Является правовым инструментом, позволяющим исполнительной власти повышать государственные доходы, осуществлять расходы и принимать долговые обязательства. Оценка в 2015 году – 89/100. Степень полезности – высокая
4. Гражданский бюджет. Нетехническое представление бюджета правительства, которое предназначено для того, чтобы широкая общественность могла понимать планы правительства по повышению государственных доходов и расходованию общественных средств для достижения целей политики. Не разработан
5. Отчет о состоянии в течение года. В нем указаны периодические (ежемесячные или квартальные) меры, проводимые в области фактических доходов, расходов и долговых обязательств, которые дают возможность сравнения с цифрами бюджета и внесенных изменений. Оценка в 2015 году – 93/100. Степень полезности – высокая
6. Полугодовой отчет. В нем предоставляется обзор влияния бюджета в середине бюджетного года и обсуждаются изменения любых экономических обязательств, которые влияют на утвержденную бюджетную политику. Не разработан
7. Годовой отчет. Содержит информацию для сравнения фактического выполнения бюджета с утвержденным бюджетом. Оценка в 2015 году – 69/100. Степень полезности – существенная
8. Аудиторский отчет. Является независимой оценкой счетов правительства высшим органом финансового контроля страны. В нем сообщается, увеличило ли правительство доходы и расходовало ли государственные доходы в соответствии с официально принятым бюджетом, а также является ли бухгалтерский учет доходов и расходов правительства точным, предоставляет ли надежную картину финансовой ситуации. Оценка в 2015 году – 57/100. Степень полезности – ограниченная

Доступность бюджетных документов в динамике представлена на рис.2.

А на рис.3 мы видим динамику предоставления бюджетных документов в мире.

Для повышения ИОБ специалисты IBP рекомендуют Украине следующий комплекс мероприятий:

Повышение прозрачности

• Разработать и опубликовать гражданский бюджет и полугодовой обзор. 54 страны в мире разработали гражданский бюджет, из наших соседей – Словакия. Полугодовой отчет предоставили 35 стран, из наших соседей — Болгария, Чехия, Польша, Румыния и Словакия.
• Повысить полноту бюджетного предложения исполнительной власти, предоставляя информацию в отношении классификации расходов на будущие годы и классификации расходов за предыдущие годы. Очевидно, что именно данный документ – основное свидетельство степени коррупции в любой стране.
• Повысить полноту годового отчета, предоставляя сравнительную информацию о планируемой и фактической задолженности и процентного дохода, а также сравнительную информацию о планируемых и фактических показателях работы.

Повышение активности и вовлеченности гражданского общества

• Обеспечить информирование общественности о цели вовлечения граждан в бюджетный процесс и предоставление достаточной информации для эффективного участия в нем.
• В законодательном органе провести слушания о бюджетах определенныхминистерств, департаментов и учреждений, на которых заслушиваются представители общественности.
• Создать официальные механизмы, с помощью которых общественность сможет помогать главному контрольному органу в составлении программы аудита и участвовать в аудиторских расследованиях.

Улучшение контроля и аудита

• Обеспечить одобрение бюджетного предложения исполнительной власти законодателями как минимум за один месяц до начала бюджетного года.
• Законодательно и на практике обеспечить проведение консультаций с законодательным органом перед расходованием средств из чрезвычайных фондов, которые не были предусмотрены принятым бюджетом.

Обратимся к опыту того же Гондураса. Первую помощь после политического кризиса страна получила в 2009 году. Пытаясь расширить приток средств, правительство сделало ставку на улучшение прозрачности бюджета. В результате, в начале 2011 года, корпорация США Millennium Challenge Corporation включилась в разработку Плана по увеличению прозрачности в налогово-финансовой сфере на основе ИОБ. Проявленная политическая воля в сочетании с технической помощью от MCC позволили провести ряд реформ и увеличить ИОБ Гондураса на 42 (!) балла за два года: с 2010 по 2012 гг. Однако, по данным на 2015 г. Гондурас опять потерял 10 баллов в связи с существенным сокращением полноты Бюджетного предложения исполнительной власти. Увы, причины очевидны: сокрытие информации совпало с национальными выборами. Теперь вновь избранному правительству достаточно восстановить весь пакет документов, и положительная динамика к следующему замеру ИОБ обеспечена J

Таким образом, даже в рамках формального подхода к выполнению требований IBP по открытости бюджета, у Украины есть резервы для улучшения текущих показателей. Что повысит доверие к правительству со стороны доноров и обеспечит его монетизацию в виде технической помощи на проведение реформ.

Однако, в долгосрочной перспективе, если подходить к задаче повышения ИОБ Украины не формально, а по существу, — без расширения участия и контроля со стороны гражданского общества не обойтись.

Проблема расширения гражданского участия актуальна для всех стран. Даже среди тех из них, кто предоставил достаточную бюджетную информацию (ИОБ > 60) в 2015 году, только семь соответствуют удовлетворительному уровню развития возможностей для гражданского участия (рис.4). В качестве примера несоответствия можно привести Россию с ИОБ = 74 и уровнем гражданского участия всего лишь в 25 баллов. Конечно, учитывая особенности внутренней политики РФ и менталитет населения, эти показатели неудивительны. Но вот и Швеция (87 и 48 баллов) и Германия (71 и 23 балла) — туда же.

Проблема вовлечения представителей гражданского общества в бюджетный процесс на всех стадиях, разработка и совершенствование механизмов общественного контроля и аудита власти в государстве – это вызов современной эпохи.

Участие граждан в бюджетном процессе через парламент

Самым распространенным способом привлечения общественности к участию в бюджетном процессе являются парламентские слушания, которые включают в себя слушания по макроэкономической и фискальной политике, представленной в бюджете страны, и по отдельным бюджетам центральных правительственных министерств, ведомств и учреждений. Однако, примерно в 40% обследованных стран, подобные слушания просто не проводятся. В остальных случаях в 2/3 стран только создается видимость участия общественности, поскольку граждане не могут подавать официальные запросы. Комментарии и рекомендации общественности по обоим типам законодательных слушаний (в целом по стране и на уровне отдельных бюджетов) разрешены только в 19 из 102 обследованных стран.

В частности, можно обратиться к опыту США, где Конгресс регулярно проводит слушания общественных свидетелей по бюджетным вопросам. Заслушивание комментариев и рекомендаций, а также результатов анализа экономистов, профсоюзов и гражданского общества, дополняет анализ бюджета и укрепляет его законодательную силу. Возникает эффект обратной связи, жизненно необходимый для устойчивого развития системы.

Участие граждан в бюджетном процессе через инструменты исполнительных органов

Менее чем в половине обследованных стран, исполнительным органам удалось создать некоторый механизм для выяснения приоритетов общественности, с тем ,чтобы принимать их во внимание при разработке Бюджетного предложения исполнительной власти. Только в 1/3 стран дело доходит до выяснения общественного мнения на этапе выполнения бюджета.

Вот некоторые примеры:

• Новая Зеландия – лидер рейтинга. Правительственные ведомства и учреждения часто используют опросы для получения мнения общественности по различным аспектам выполнения бюджета и оказания услуг
• Бразилия – одна из лидеров (ИОБ = 77, участие гражданского общества – 71, законодательное регулирование – 80, аудит – 75). Департаменты общественной политики работают по конкретным политическим направлениям (скажем, здравоохранение и образование) на муниципальном, государственном и национальном уровне. Эти департаменты состоят из выборных членов, представляющих граждан, должностные лица, профсоюзы и общественные организации. На каждом уровне исполнительной власти эти представители обсуждают и утверждают Годовой бюджет и Годовой отчет соответствующего учреждения.
• Индия – ещё один «середнячок» (ИОБ = 46, участие гражданского общества – 19, законодательное регулирование – 39, аудит – 75), с серьезными проблемами коррупции. Правительство определило общественный аудит в качестве механизма оценки исполнения Национального проекта по обеспечению занятости в сельских районах некоторых штатов: местные общины должны анализировать решения правительства и давать оценку соответствующим программам. С этой целью проводятся общественные слушания, на которых, как правило, присутствуют государственные и местные чиновники, СМИ и громада. Опыт показал, что слушания позволяют эффективно выявлять случаи коррупции и нецелевого использования государственных средств, а также непродуманного государственного планирования.

Участие граждан в бюджетном процессе через органы контроля и аудита

Высшие органы аудита чаще предлагают механизмы для подачи жалоб и/или предложений (31 страна сделала это), реже — разрабатывают системы гражданского участия в качестве респондентов или свидетелей по аудиторским проверкам в течение всего процесса. Например, прямые телефонные линии для жалоб о мошенничестве были установлены в Счётной палате США и Великобритании; инспекционная комиссия по проверке отчётности в Южной Корее создала систему запроса гражданского аудита, которая позволяет общественности запрашивать проведение специальных проверок от Счётной палаты. И только 13 стран разработали средства обратной связи для информирования общественности через Интернет о результатах проведенных проверок.

В то же время, гражданским активистам под силу расширить географию аудита на отдаленные и труднодоступные районы, а также выявлять случаи коррупции, когда конфликт личных интересов чиновников препятствует этому. На Филиппинах, например, Комиссия по аудиту создала программу, названную Гражданский коллегиальный аудит. В рамках этой программы, комиссия сотрудничает с общественными организациями для создания специальных аудиторских групп и проводит аудит рационального использования средств по отдельным государственным проектам.

Различные механизмы вовлечения граждан в бюджетный процесс, разработанные и внедренные в ряде стран, представлены на рис. 5.

Примеры инициатив гражданского общества, идущих снизу, в документах IBP не упомянуты. Возможно, законодательная и исполнительная власть повсюду успешно отражает и учитывает общественные настроения, возможно, гражданское общество несубъектно ни в одной стране мира, но, намного вероятнее, — чего-то не учитывают составители рейтинга.

Представленный вашему вниманию обзор показывает, что положение дел в нашей стране с точки зрения рутины мировой индексации и ранжирования – совершенно обыденное, на «троечку». В таком статусе нас воспринимают доноры и оценивают инвесторы. И, пусть все страны-«троечники» славятся высоким уровнем коррупции и низкой активностью граждан, — можно потихоньку поднапрячься и вытянуть на «четверочку», не спеша, «к 2018 году». Тогда статус повысится, и инвестиционный климат потеплеет. Оно, вроде, и перспективы есть, да только, кто же нам гарантирует устойчивое развитие к новому в рамках прогнившего старого в течение последующих двух лет?

Кто будет заполнять таблички ровными столбиками, рисовать графики разноцветными линиями, радоваться «покращенню» в одну сотую пункта, отсылать красиво оформленные отчеты и ездить за рубеж для их бесконечного согласования с кураторами-глобализаторами, если ситуация в стране рванёт? А кураторы, между прочим, оценивают адекватность госуправления по росту показателей в этих табличках и на графиках, им очень нравятся аккуратные исполнители и красивый шрифт, и они искренне верят в «бархатность» всех революций.

Впору вспомнить еще один пример из рейтинга IBP: индекс открытости бюджета Сомали не определен – данные отсутствуют.

Статья написана по материалам IBP