Александр САМАРСКИЙ, эксперт Центра исследований России, экс-посол Украины в Иране
Дискуссия вокруг вопроса о прекращении Украиной дипломатических отношений с Россией продолжается уже несколько лет, периодически вспыхивая с новой силой.
Едва ли не самым главным в дискуссии является вопрос: а что конкретно Украина получит/потеряет при прекращении/сохранении дипломатических отношений с Россией? И это понятно, ведь для принятия ответственного решения необходимо четко осознавать все возможные последствия указанных шагов. Вместе с тем определение их потенциальных плюсов и минусов нередко является достаточно субъективным, спекулятивным и конъюнктурным. Беспристрастный анализ указанного вопроса предусматривает, прежде всего, его рассмотрение сквозь призму международной практики. Попробуем это сделать.
Будем учитывать, что прекращение/разрыв дипломатических отношений является наиболее жестким среди дипломатических демаршей. На языке дипломатии он говорит о том, что отношения двух стран носят недружественный, враждебный характер. Этот шаг сопровождается взаимным закрытием посольств и эвакуацией их персонала. Разрыв дипломатических отношений, как правило, происходит в результате войны или других чрезвычайных обстоятельств (вооруженная агрессия против суверенного государства, военный путч и др.). Соответственно, в международной практике он используется нечасто. За последние шесть с небольшим лет удалось насчитать 11 случаев прекращения дипотношений. В 2016 г. Саудовская Аравия, ОАЭ и Судан разорвали дипломатические отношения с Ираном из-за штурма саудовского посольства в Тегеране. В 2015-м Йемен — с Ираном из-за возможной поддержки Тегераном шиитских повстанцев-хуситов. В 2013 г. Египет — с Сирией в знак протеста против внутренней политики президента Б.Асада. В 2012 г. Канада — с Ираном из-за “создания им на сегодняшний день наибольшей угрозы глобальному миру и безопасности”, нарушения прав человека, игнорирования резолюций СБ ООН, невыполнения Венской конвенции о гарантии защиты иностранным дипломатам; Армения — с Венгрией, которая передала Азербайджану военнослужащего этой страны Рамиля Сафарова, приговоренного в Венгрии к пожизненному заключению за убийство топором армянского офицера, вместе с которым он учился по программе НАТО “Партнерство ради мира” (по возвращении на родину Р.Сафаров был помилован).
К счастью, в последние годы за пределами Украины практически не имели места такие чрезвычайные события, как война между государствами и военная агрессия. Соответственно, они и не отражены в вышеприведенных примерах. Чтобы восполнить этот пробел, сошлемся на военные действия России против Грузии в 2008 г., а также стран НАТО против Сербии в 1999 г. В обоих случаях имело место прекращение дипломатических отношений между воюющими сторонами.
Что же означает разрыв дипломатических отношений для практики взаимосвязей между странами? Для ответа на этот вопрос обратимся к опыту Ирана и Грузии. Первый ценен для нас длительным (почти 40 лет) отсутствием дипломатических отношений с некоторыми государствами, в частности с США и Египтом. Второй — своей российской составляющей и определенной аналогией с ситуацией в Украине. В “иранском сегменте” коснемся также некоторых нюансов взаимосвязей с Великобританией и Канадой.
Соединенные Штаты разорвали дипломатические отношения с Ираном в ответ на захват сотрудников американского посольства и членов их семей в заложники в Тегеране в ноябре 1979 г. Переговоры по их освобождению завершились в январе 1981 г. Они проводились уже в условиях отсутствия дипломатических отношений и при посредничестве Алжира.
Интересы Ирана в США и наоборот по обоюдному согласию представляет Швейцария. Визы иранским гражданам для посещения США, и наоборот, американским — для поездок в Иран выдают посольства обеих стран в других государствах. По некоторым оценкам, по состоянию на 2015 г. в США проживало около 1 млн иранцев. Ежегодно их количество увеличивается на 12–18 тыс.
Несмотря на отсутствие дипломатических отношений и продолжительное действие различных американских экономических санкций, объем торговли между двумя странами в 2015 г. составил около 300 млн долл.
Прекращение дипломатических отношений не помешало, как отмечалось, достичь успехов в переговорах по освобождению заложников; министрам иностранных дел двух государств — иметь в течение последних лет довольно интенсивный двусторонний и многосторонний диалог, прежде всего, по иранской ядерной программе, ослаблению санкций, а также сирийскому урегулированию; США — с самого начала войти в “шестерку” международных посредников в переговорах с Ираном по ядерной проблеме; президентам — общаться по телефону.
Иран разорвал дипломатические отношения с Египтом в ответ на подписание последним мирного соглашения с Израилем и предоставление политического убежища свергнутому шаху (1979 г.). В Иране действует секция интересов Египта, а в Египте — секция интересов ИРИ, укомплектованные, соответственно, египетскими и иранскими дипломатами и имеющие дипломатический статус. Руководители секций, однако, не имеют статуса посла. Отсутствие дипломатических отношений не привело к прекращению двустороннего торгово-экономического сотрудничества, включая инвестиционное. В период перед обострением санкций (с 2013-го по 2015 г.) доля Египта в общем объеме иранского экспорта составляла около 1,3%, а номенклатура поставок была весьма разнообразной.
Великобритания и Канада разорвали дипломатические отношения с Ираном, как указывалось, соответственно, в 2011-м и 2012 г. Великобритания возобновила их в 2013 г., Канада — все еще нет. С осени 2013 г. интересы Ирана в Канаде представляет посольство Омана, а Канады в ИРИ — посольство Италии. ИВеликобритания, и Канада вводили против Ирана еще и односторонние экономические санкции, причем безотносительно к прекращению дипотношений. Великобритания еще в 2009 г. запретила финансовое сотрудничество с иранскими компаниями, а Канада в 2013-м — все импортные и экспортные операции с Ираном. Однако в 2015 г. объем торговли Канады с Ираном составлял около 125 млн долл.
Грузия прекратила дипломатические отношения с Россией в ответ на ее агрессию и признание независимости Абхазии и Южной Осетии. При этом, однако, были сохранены консульские отношения с учетом того обстоятельства, что в России проживает около 1 млн грузин. Сразу после разрыва дипломатических отношений Россия, в отличие от Грузии, прекратила выдачу виз грузинским гражданам в Тбилиси, но их можно было получить в российских посольствах в других странах. С весны 2009 г. при посольствах Швейцарии в Москве и Тбилиси работают секции интересов, соответственно, Грузии и России, которые взяли на себя в том числе и выдачу виз гражданам для поездок. Вместе с тем визовый режим между странами был введен еще в 2000 г., то есть за восемь лет до прекращения дипломатических отношений, сначала Россией, а затем в ответ — Грузией. В феврале 2012 г. Грузия полностью отменила визы для россиян. Россия же в ответ предложила восстановить дипломатические отношения, однако Грузия на это предложение не согласилась. Условием возобновления дипломатических отношений она видит признание Россией Южной Осетии и Абхазии частями единого грузинского государства, что неприемлемо для РФ. В декабре 2015 г. Россия несколько смягчила, но не отменила визовый режим.
С декабря 2012 г. страны ведут лимитированные двусторонние переговоры (в Праге) своих официальных представителей на уровне заместителя министра иностранных дел РФ и специального представителя премьер-министра Грузии по России. Предметом встреч являются либерализация визового режима, транспортные и энергетические проекты, конкретные вопросы экономического сотрудничества, гуманитарных контактов и т.д.
Рассмотренные примеры прекращения дипломатических отношений показывают следующее:
— такой шаг не является уникальным в международной практике и периодически применяется в различных обстоятельствах. Основанием для него может быть даже подозрение в совершении действий, противоречащих интересам государства-инициатора;
— прекращение дипломатических отношений не останавливает автоматически все остальные связи между странами и их гражданами — ни торгово-экономическое сотрудничество, ни транспортное сообщение, ни консульское обслуживание своих граждан, ни их поездки в страну, признанную недружественной;
— для ограничения сотрудничества в разных сферах страны прибегают к введению специальных санкций. Однако даже эти шаги не сводят внешнеэкономические связи к абсолютному нулю. Сами же санкции с одинаковым успехом могут применяться как при наличии, так и при отсутствии дипотношений;
— при отсутствии дипломатических отношений стороны имеют возможность продолжать диалог официальных лиц в двустороннем и многостороннем форматах, обсуждая вопросы экономического сотрудничества, международной безопасности, снятия санкций, освобождения заложников, визового режима, транспортного сообщения, поставок энергоносителей, гуманитарных контактов и т.д.
* * *
Перед тем как на основе изложенного фактологического материала перейти к анализу украинско-российских дипломатических отношений, также необходимо для его полноты хотя бы кратко рассмотреть международную практику применения еще одной формы дипломатического демарша — “отзыва посла для консультаций“. Дело в том, что именно она была использована Украиной в ответ на действия России. Учитывая ограниченный объем статьи и частоту применения в мире этого дипломатического шага (за все те же шесть с небольшим лет удалось насчитать более 150 таких случаев), рассмотрим его использование только с важного для Украины 2014 г. и по 2016-й.
Итак, в 2016 г. своих послов для консультаций отозвали (обратная хронология): Италия — из Египта из-за длительного (более двух месяцев) непредоставления информации об обстоятельствах смерти в этой стране итальянского гражданина; Венесуэла — из США из-за продолжения американских санкций по отношению к этой стране; Греция — из Австрии в связи с неприглашением ее к участию в совещании с представителями балканских стран по вопросу ограничения наплыва мигрантов в Европу, проведенном в Вене; Катар и Кувейт — из Ирана из-за нападения в Тегеране на посольство Саудовской Аравии.
В 2014 г. Израиль — из Швеции из-за признания Палестинского государства; Иордания — из Израиля из-за столкновения на Храмовой горе между палестинцами и израильской полицией; Россия — из НАТО (3 апреля) в связи с шагами альянса в ответ на аннексию Крыма и обвинениями НАТО в “искусственном нагнетании напряженности”, остановке сотрудничества с РФ; ОАЭ, Бахрейн и Саудовская Аравия — из Катара, который заявил, что будет добиваться освобождения своих граждан, заключенных в Эмиратах по обвинению в связях с исламистами; Украина — из Беларуси (24 марта) и Армении (21 марта) из-за позиции руководства этих стран относительно ситуации вокруг АРК; Украина — из России (17 марта, в дальнейшем в РФ посол не возвращался) в связи с ситуацией вокруг АРК; Великобритания, Канада, Литва, США — из России (2 марта) в связи с потенциальным введением российских войск в Крым; Россия — из Украины (24 февраля) из-за сильной обеспокоенности ситуацией в ней, а также реальной угрозы своим интересам, жизни и здоровью своих граждан; Кыргызстан — из Таджикистана из-за перестрелки с ранеными с обеих сторон на спорном участке границы.
Итак, отзыв посла для консультаций используется в международной практике значительно чаще прекращения дипломатических отношений. Но и применяется он по значительно менее серьезным причинам. На языке дипломатии этот шаг сигнализирует оппоненту и международному сообществу только о появлении проблем в двусторонних отношениях. Его задача — предостеречь другую сторону от продолжения неприемлемых действий. В отличие от прекращения дипломатических отношений, отзыв посла для консультаций не связан с какими-либо другими действиями, например, прекращением деятельности дипломатического учреждения.
* * *
Каким же образом на фоне международной практики выглядят дипломатические отношения Украины с Россией в целом и предпринятый демарш в частности? На эти вопросы напрашиваются следующие ответы.
1. Отзыв Украиной 17 марта 2014 г. посла из РФ для консультаций был, прежде всего, шагом запоздалым. Напомню, что 1 марта Совет Федерации (верхняя палата российского парламента) дал разрешение на использование вооруженных сил РФ на территории Украины; 16 марта, за день до отзыва посла, в АРК уже был проведен “референдум”; 18 марта, на следующий день после демарша, должен был быть подписа “договор” о принятии Крыма в состав РФ. В этих условиях уже было поздно предостерегать Россию подобным образом. Запоздалость украинской реакции рельефно видна на фоне действий других государств, ведь Великобритания, Канада, Литва и США осуществили тождественный демарш еще 3 марта в ответ на решение Совета Федерации.
Дипломатическая реакция Украины была также, и это важнее, неадекватной из-за явного несоответствия ее жесткости уровню враждебности действий РФ и серьезности ситуации. Международный опыт свидетельствует, что государства обращаются к отзыву посла даже за простое проявление неуважения к себе, а прекращают дипломатические отношения из-за значительно меньших, по сравнению с ситуацией вокруг АРК, угроз своим национальным интересам, иногда всего лишь из-за вероятных. Поэтому, с точки зрения международной практики, адекватным дипломатическим шагом в ответ со стороны Украины в марте 2014 г. должно было стать прекращение дипломатических отношений с РФ.
Собственно, неадекватность украинской реакции наглядно демонстрирует уже сам факт выбора Украиной и указанными выше государствами одинаковой формы демарша. Подобная тождественность реакции была бы целесообразной, если бы жертвой агрессии стала не наша, а какая-то другая страна. Украина, по сути, реагировала как посторонний наблюдатель. Тождественность же демарша Украины (жертвы агрессии) и России (агрессора) вообще выглядит гротескно и не в пользу нашего государства.
Любому из этих недружественных действий, взятому по отдельности, в международной практике соответствует исключительно прекращение дипломатических отношений. На их фоне существование дипломатических отношений с Россией вообще выглядит нонсенсом.
3. На сегодняшний день у Украины есть более чем достаточно предлогов для прекращения дипломатических отношений с Россией. Они вообще появляются часто и регулярно. С точки зрения международной практики, одних только визитов в АРК Путина и Медведева, российских чиновников более низкого ранга, судилища над Надеждой Савченко и другими политзаключенными, запрета деятельности Меджлиса крымских татар в АРК и т.д. более чем достаточно для объявления российского посла персоной нон-грата, предупреждения России о следующем шаге — разрыве дипломатических отношений и их прекращении в дальнейшем.
4. Довольно широко распространенная в последнее время в нашем информационном пространстве мантра о том, что “мы опоздали с разрывом дипломатических отношений с Россией”, поэтому уже поздно что-либо делать, никоим образом не соответствует реалиям украино-российских отношений и международной практике. Нет никаких причин считать, что Россия в ближайшее время изменит свое поведение, прекратит агрессию, а территориальная целостность Украины в краткосрочной перспективе будет восстановлена. Поэтому, думаю, это утверждение преследует цели, которые никак не связаны с защитой национальных интересов Украины. Не исключено, что скрытым ее мотивом являются попытки, во-первых, нивелировать личную ответственность за то самое “опоздали”, переложив ее чуть ли не на всю Украину, на коллективное и безличное “мы”. А во-вторых, замаскировать собственную несостоятельность, нежелание и неумение работать, страх перед этим и комплекс неполноценности перед Россией.
5. Нынче Украина сознательно отказалась от использования в отношениях с Россией даже “отзыва посла для консультаций”. Напомню, что посол Украины в РФ В.Ельченко был уволен со своего поста в начале декабря прошлого года. С этого времени эта должность вакантна. Соответственно, указанная форма демарша просто потеряла смысл и уже не имеет даже символического значения. Не исключено, что такая ситуация связана с абсурдностью назначения нового посла в РФ в условиях продолжения российской агрессии. Но в таком случае сама эта абсурдность является результатом непоследовательности внешнеполитических шагов Украины. С одной стороны, посла нельзя назначать, а с другой — как бы и надо, потому что дипломатические отношения не разорваны.
Вместе с тем в течение последних двух лет такими же вакантными были должности послов Украины в десятках зарубежных стран. Так, в Великобритании посол Украины отсутствовал около полутора лет. На этом фоне наши отношения с Россией выглядят даже в некотором позитиве.
6. Наличие дипломатических отношений посылает довольно четкий сигнал общественности, включая российскую. В переводе с языка дипломатии он означает: “Украина не видит особых проблем в своих отношениях с РФ, которые являются дружественными, развиваются нормально, в рамках международного права, так же, как и с десятками других стран. Сама же Россия была и является стратегическим партнером Украины”. Для России это тоже четкий сигнал о нашей слабости и податливости.
Поддерживая дипломатические отношения с Россией, Украина, как видим, не только не решает существующие проблемы, но и продуцирует новые, которых можно было избежать.
7. Тиражируемые в последнее время, к сожалению и от имени государственных учреждений Украины, утверждения о том, что разрыв дипломатических отношений с РФ автоматически прекратит все двусторонние контакты, разрушит многосторонние переговорные форматы (минский, нормандский, женевский и т.п.), остановит автомобильное, железнодорожное и морское сообщение, усложнит консульскую защиту незаконно удерживаемых Россией граждан Украины — политических заключенных и т.д., не основываются на международном опыте и прямо ему противоречат. Они конъюнктурны и заангажированы. Их лживость построена на простой подмене понятий: вместо “возможно возникновение дополнительных проблем в сфере…” употребляется термин “прекращение взаимосвязей в сфере…”, вместо “может” — “будет”. Между тем “возникновение дополнительных проблем” вовсе не тождественно “прекращению”, потенциальная возможность — будущей действительности. Хотя при неумении и нежелании работать любая дополнительная проблема или препятствие неумолимо превращается в катастрофу.
Несмотря на очевидную спекулятивность любых соображений и аргументов о последствиях прекращения дипломатических отношений, все же позволю себе предположить, что подобный шаг как минимум не ухудшил бы положение дел с украинскими политзаключенными. Во-первых, потому что им и так практически нечего терять в плане защиты их Украиной. А во-вторых, потому что одно дело не допускать к Надежде Савченко украинского консула и совсем другое — иностранного дипломата, например, швейцарского, который представляет интересы Украины в России. В то время как вся реакция украинского консула и нашего МИДа на такой недопуск по известным причинам автоматически сводится к ситуации: “И пошли они, солнцем палимы, повторяя: “Суди его бог!””, отказ иностранному дипломату с большой вероятностью ведет к очередному громкому международному скандалу, в чем Россия на сегодняшний день, мягко говоря, не очень заинтересована.
В контексте международной практики указанные соображения и аргументы “о прекращении всего и вся” вследствие разрыва дипломатических отношений следует рассматривать как попытку сознательно ввести в заблуждение украинских граждан. Лживость таких суждений хорошо видна не только на международном, но и на собственном украинском опыте сотрудничества с Россией. Не надо забывать, что сегодня, несмотря на наличие дипломатических отношений с РФ и ее посла в Украине, между нашими странами уже отсутствует авиасообщение, против Украины введены противоправные торговые ограничения, блокируется транзит и т.п. Причем постоянный целенаправленный экономический прессинг на нашу страну со стороны России имел место на протяжении всех лет существования между нашими странами не только дипломатических отношений, но и “стратегического партнерства”. С одинаковым успехом Россия может прекратить сотрудничество с Украиной как при продолжении дипломатических отношений, так и при их прекращении. Иными словами, факт наличия или отсутствия дипломатических отношений с Россией на практике никоим образом не соотносится с введением/невведением Россией по отношению к Украине экономических санкций или других ограничений. Более того, в последнее время на такое поведение РФ начали оказывать все большее положительное (т.е. сдерживающее) влияние новые факторы, такие, как степень ее практической зависимости от Украины, а также разного рода идеологические и информационно-имиджевые факторы, например желание/нежелание России носить официальный ярлык “агрессор”. Важность этих факторов нельзя недооценивать. И их нужно максимально использовать.
Хочу, чтобы меня поняли правильно. Никто не говорит, что прекращение дипломатических отношений с Россией является простым и беспроблемным шагом. Однако мы видим, что и их сохранение не только не решает уже существующие, но и добавляет новые трудности. Поэтому на самом деле суть вопроса совсем не в плюсах или минусах прекращения/сохранения дипломатических отношений с РФ. Суть вопроса в выборе стратегии, основной линии поведения в противостоянии с Россией вообще. На сегодняшний день Украина реализует стратегию “умиротворения агрессора”, состоящую в односторонних ему уступках, готовности обменять долговременные интересы на сиюминутную выгоду. Однако история свидетельствует: подобная стратегия заведомо проигрышная. Она сопряжена со значительными дополнительными издержками: человеческими, материальными, этическими и временными. Эта стратегия размывает все красные линии, ограничивающие противоправные действия России, и постепенно расширяет теряемые Украиной позиции. Ее следствия непредсказуемы, что уже показали итоги Минска. Не надо стремиться обмануть шулера, придумывая собственное ноу-хау, да еще и танцуя под его гибридную балалайку. С ним просто не нужно играть в его игры. Иначе проигрыш неизбежен. Поэтому даже в самых сложных условиях Украина должна реализовать в отношениях с РФ принципиальный подход, в полной мере соответствующий международной практике и нормам международного права. Именно такая стратегия посылает адекватные сигналы собственной общественности и международному сообществу. Именно она, консолидируя усилия украинского общества и международного сообщества в деле отпора агрессору, в конечном итоге способствует победе.
Источник: Зеркало Недели
