Віталій КУЛИК, директор Центру досліджень проблем громадянського суспільства
Новий виборчий кодекс наробив чимало шуму. Прийнятий в першому читанні, він став сенсацією в першу чергу для самих депутатів. Багато і справді сподівалися показати формальну підтримку реформи, але бажання подобатися всім зіграло з депутатами не те що б злий, а скоріше забавний жарт: коли на екранах висвітилися цифри 226, подив у залі не було меж. «За» проголосували навіть ті, хто ще вранці запекло критикували сам принцип «відкритих списків».
У той же день деякі впливові депутати, що представляють окремі групи інтересів в БПП і НФ, дали «задню», заявивши, що друге читання законопроект може не пройти. Але в українській політичній реальності, напевно більш ніж де небудь, працює правило «ніколи не говори« ніколи ». Не виключено, що нове виборче законодавство так підготують до другого читання, що воно «заграє новими фарбами» і дозволить владі самозберегтися.
Історія питання
Зараз в Україні окремо існують закони «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних і міських голів», «Про Центральну виборчу комісію», а також ряд інших нормативно-правових актів, які стосуються виборів, референдумів та виборчого процесу.
У той же час, багато вітчизняних експертів вважають, що головною проблемою виборчого процесу в Україні є нестабільність законодавчої бази. Для нашої країни є нормою прийняття «одноразових» законів про вибори (під конкретні вибори), часта зміна правил під час самих виборів.
Більше десяти років тому Венеціанська комісія у своєму висновку щодо закону “Про вибори народних депутатів України” вказала на те, що “з точки зору законодавчої техніки було б бажаним ввести в дію єдиний виборчий кодекс, який включав би загальні аспекти будь-яких виборів в різних частинах одного документа, або в різних текстах – особливості різних виборів“.
У спільному висновку Венеціанської комісії та Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ щодо Закону України “Про Державний реєстр виборців” європейські експерти підкреслили “доцільність включення всього законодавства, пов’язаного з виборчими питаннями, в єдиний Виборчий кодекс”.
У 2010-му Венеціанська комісія надала позитивний висновок щодо проекту Виборчого кодексу за редакцією Юрія Ключковського, в якому підтримала зобов’язання української влади реформувати виборче законодавство і прийняти Виборчий кодекс. У тому ж році Парламентська асамблея Ради Європи у своїй резолюції “Функціонування демократичних інститутів в Україні” вказала на необхідність прийняття в Україні єдиного Виборчого кодексу. Сам кодекс повинен бути абстраговані від політичної кон’юнктури, незалежним від того чи іншого складу Верховної Ради України.
Виборчі кодекси існують у Франції та Фінляндії. В “нових” демократіях – Молдові, Грузії, Республіці Македонія, Азербайджані та Вірменії – ефективно діють виборчі кодекси, прийняті при експертному сприянні Венеціанської комісії.
Але в Україні, як говоритися, віз і нині там.
Останні десять років українська влада інструментально підходить до виборчого законодавства і не прагне його стабілізувати, оскільки це позбавляє її можливості ручного моделювання результатів. Попросту кажучи, влада хоче мати можливість на законодавчому рівні так вибудовувати процедури, щоб у кожному окремому випадки гарантувати собі потрібний результат.
Питання навіть не в типі виборчої системи, закладеної для парламентських виборів. Важливий сам принцип, правил, які повинні бути єдиними і незмінними на протязі як мінімум двох виборчих циклів.
Суть, «плюси» і «мінуси»
Згідно з проектом Виборчого кодексу (№ 3112-1), загальнодержавний виборчий округ буде поділений на 27 округів (відповідно до областей, крім Києва і Дніпропетровської області, + Південний округ, до якого увійдуть Херсонська область, АР Крим та м.Севастополь). Тобто даний проект кодексу знімає питання з голосуванням для вимушених переселенців з Криму, уніфікуючи і спрощуючи процедуру. Слова «уніфікація» і «спрощення» – ключові, навколо яких будують свою аргументацію апологети даного законопроекту. І дійсно, є шанс, що в разі проходження, закон 3112-1 потенційно може зняти деякі суперечності у виборчому законодавстві.
На своїх з’їздах партії повинні будуть сформувати загальнонаціональний список кандидатів, вже з якого частина депутатів повинна бути вписана в регіональні списки. На виборах виборці отримають бюлетені, де буде дві графи: в одну слід вписати номер партії, за яку виборець хоче віддати свій голос, а в другу – номер кандидата від партії, що дозволить визначити його місце в партійному списку, причому заповнення другої графи маркується як необов’язкове.
Серед плюсів варто окремо виділити також обов’язкове навчання і сертифікацію для бажаючих працювати в окружних чи територіальних комісіях, яка буде дійсна на 7 наступних років. Фінансуватися дане нововведення буде із засобів політичних партій, що делегують представників у комісії. Уже сьогодні не доводиться сумніватися в тому, що даний аспект може зустріти опір з боку самих представників політичних партій: замість тіньових виплат в обмін на лояльність доведеться фінансувати свого роду освітню програму в масштабах країни.
І, хоча свого часу ініціатива, що лежить в основі даного законопроекту – кодекс Ключковського – отримала позитивні висновки від Венеціанської комісії, експерти з виборчих систем та виборчого права виявляють ряд вад.
Істотним недоліком в цілому прогресивного закону визнається так і не знайдений і не зафіксований механізм протидії підкупу виборців. Про це, зокрема, заявив глава Комітету виборців України Олексій Кошель, також позначивши, що закон не знімає проблеми дорожнечі виборів в Україні: часто витрати на виборчі кампанії і політичну рекламу значно перевершують європейські при повній непорівнянності рівня життя. Схожу думку висловили і експерти реанімаційне пакету реформ, стверджуючи, що в другому читанні до законопроекту необхідно додати норми, що регулюють і обмежують використання ЗМІ та політичної реклами під час агітації.
Оцінюючи текст документа як в цілому позитивний, знаходять ряд недоліків і представники «Опори»: згідно з проектом, рівень представництва кожного регіону в парламенті буде визначатися явкою виборців. Кількість мандатів буде встановлено шляхом ділення поданих за партію голосів, і тому одні регіони можуть бути представлені краще за інших, що не відповідає загальносвітовій практиці. Адже в більшості країн світу кількість мандатів залежить від кількості зареєстрованих виборців або від територій, але ніяк не від явки.
Деякі критики також звертають увагу на те, що в умовах української політичної реальності, зниження прохідного бар’єру до рівня 4% все ще недостатньо, щоб в дійсності дати шанс новим політичним силам.
До негативів відносять і те, що регіональні списки сприятимуть формуванню (або відновлення) нових лобістських угруповань і ФПГ. Зараз колишні «донецькі» стали цілком «київськими» і той же «Опозиційний блок» втратив монополію на представництво інтересів Донбасу. Регіональні списки відродять монополії на політичне представництво інтересів окремих регіонів.
“Підводні камені”
Головним протиріччям на шляху прийняття Кодексу є позиція мажоритарників, які і через нову виборчу систему втрачають політичну перспективу і незалежність від партійного керівництва. Це дві депутатські групи «Воля народу» і «Відродження», а також деяка частина позафракційних. Інстинкт самозбереження підказує їм, що будь-які ігри в партійні списки чреваті для них «винятком» з певних кулуарних домовленостей. Вони втрачають не тільки депутатські мандати, а й вплив на прийняття управлінських рішень, у них відберуть частину політренти. Деякі мажоритарники могли б погодитися на формальну партизацію, але віддавати свою незалежність і напрацьований ресурс в округах вони не мають наміру. Торгуватися з ними можна тільки маючи на руках чіткі «гарантії» з прив’язкою до місцевості і конкретним цифрам.
Однак, до другого читання Виборчий кодекс зазнає значних змін. Вже зараз говорять про мало не десятці тисяч поправок! Прихильники збереження мажоритарки будуть намагатися протягнути її під виглядом «відкритих списків». Приклади такої мімікрії ми вже спостерігали на прикладі законопроекту Валерія Писаренка (№3112).
Більшість правок будуть свідомо непрохідними і спрямованими на «завал» Кодексу у другому читанні. Але не виключено, що в процесі моделювання результатів застосування нової виборчої системи, на Банковій зможуть отримати бажаний алгоритм.
Адже до 2015 року вважалося, що альтернативу змішаної системи для місцевих виборів в Україні просто немає. Інакше влада не зможе отримати контроль над місцевими радами. Але вже до середини року соціологічне моделювання показало, що немає сенсу «ламати списи» і виставляти Порошенка ретроградом і противником «відкритих списків».
Законопроект № 2831-3 авторства Вадима Денисенка, Сергія Алексєєва, Юрія Чижмаря, Ігоря Попова та Олени Ледовських по суті дозволяв партіям контролювати процес і результат, а центральній владі спрогнозувати які більшості виявляться в важливих для неї регіонах.
Щось схоже може очікувати і нас в історії з Виборчим кодексом 3112-1. Головне провести якісне математичне моделювання та мати хороших соціологів. Юристи в цьому випадку просто випишуть потрібні формулювання, які проведуть через профільний комітет і далі – в зал. У підсумку по формі буде «перемога демократичних сил» і Кодекс приймуть, але на виході виявиться, що він консервує існуючі реалії українського політикуму.
Одним з аргументів, який висувається на користь ухвалення Виборчого кодексу, є вимога стабілізувати виборче законодавство в Україні. Але механізми зміни кодексів і законів – тотожні. Як свого часу стверджував екс-міністр юстиції Олександр Лавринович, для тих, хто вважає, що кодекс, – це більш стабільно, ніж закон, можна порадити подивитися, скільки змін внесено в Кодекс про адміністративні правопорушення за 20 років – більше ніж в будь-який діючий закон. Хто може дати гарантію того, що за три місяці до виборів в Виборчий кодекс не внесуть такі зміни, які перекреслять будь-які перемоги на фронту виборчої реформи? Голоси завжди можна знайти …
Пожартувавши з кнопкою «за» в першому читанні провладна коаліція загнала себе у вкрай незручну ситуацію, в якій, відмовившись від закону в другому читанні, вона втратить весь випадково придбаний електоральний профіт, а прийнявши Кодекс – прирікає себе на ускладнені правила гри з непрогнозованим результатом. Відповідь може бути тільки гібридною. Як вся наша політика.
Жителі Голлівуду здаються занадто неприродньо ідеальними, але в житті це далеко не так
