З одного боку, конституція начебто мало впливає на життя пересічних громадян. Але з іншого боку, коли міняємо президента за президентом, нам здається, що нарешті цей зробить нас щасливими – чи, щонайменше, не буде нам заважати жити. Але згодом минає рік, максимум півтора – і ми бачимо ту саму тенденцію: незалежно, це кримінальний Янукович чи такий собі «тюхтій» Ющенко, комік Зеленський чи професіонал-бізнесмен Порошенко – тренд той самий: рік-півтора – і страшне розчарування. Можливо, річ не в лідерах, а у системі?
Звернемося до тексту, добре відомого в США й абсолютно незнаного в Україні та на пострадянському просторі, який має вас всіх заінтригувати, бо намагається відповісти на запитання, скільки живе конституція. Адже насправді Україна в цьому не оригінальна – у нас далеко не перша конституція. І хоча українці люблять говорити, що першу створили саме вони, але на Заході так не думають. Текст стосується історії США та постатей двох батьків-засновників – Томаса Джефферсона, третього президента США, автора Декларації про незалежність, та Джеймса Медісона, батька американської конституції, яка чинна досі.
Коли була ухвалена Декларація незалежності, потім виграна війна за незалежність, потім ухвалена конституція, Джефферсон був першим послом США у Парижі. Маючи перед очима вже іншу революцію – не американську, а французьку, – він листувався зі своїм другом Медісоном.
Він виходив з того, що конституцію як документ, який задає певні рамки, в ідеалі повинна мати не тільки кожна держава, а й кожне покоління, що має природне право себе уконституювати.
Лист від 6 вересня 1789 року до Медісона Джефферсон починає із загальної тези, що «земля належить не мертвим, а живим», з чим важко не погодитися. А потім говорить: якщо ми застосуємо це до правопорядку, то строк дії конституції та законів конкретного покоління має спливає природним чином разом із завершенням земного шляху тих, хто дав їм життя. Отже, наступна генерація має уконституйовувати, врегульовувати своє життя і свою поведінку самостійно – принаймні мати право врегульовувати у притаманний їй спосіб мислення та світосприйняття.
Оскільки вони були представниками покоління просвітництва, яке вміло не лише говорити, а й рахувати, то Джефферсон шляхом підрахунків тривалості людського життя, тривалості періоду, через який з’являється нове покоління, дійшов висновку, що будь-яка конституція та будь-який закон має втрачати чинність через 19 років. Цей математичний підрахунок, здійснений більше 240 років тому, згодом виявився пророцтвом.
Що таке конституція?
Якщо подивимося у «Словник української мови» в 11 томах, то отримаємо таку дефініцію:
«Конституція (від лат. constitutio – установлення, устрій, порядок) – основний державний документ (закон), який визначає державний устрій, порядок і принципи функціонування представницьких, виконавчих та судових органів влади, виборчу систему, права й обов’язки держави, суспільства та громадян».
Як конституціоналіст, я б додав: «основних» органів влади.
Хоча це зі словника радянських часів, дефініція в цілому не змінилась – може, інші наголоси, але кістяк той самий.
На зображенні ми бачимо факсиміле конституції Пилипа Орлика, котрою дуже пишаються українці – і яка, однак, так і не стала справжньою конституцією, бо тоді не було держави. Конституція без держави – це чудова ідея, чудовий проєкт, чудова пам’ятка культури і права, але без політії, тобто політичного суспільства, конституції не існує.
Пересічній людині ця дефініція мало що пояснює. Що таке конституція? Навіщо вона нам? Можливо, краще без конституції? Спробуємо пояснити більш метафорично, бо люди мислять образами.
Насамперед, можемо взяти просту статистику: ми бачимо час ухвалення американського основного закону – коли у світі була одна-дві держави з конституціями і близько тридцяти держав загалом. Тоді конституція радше була певною екзотикою. Проте згодом упродовж двох століть проступає абсолютно чітка тенденція: постійно збільшується кількість країн і зростає кількість конституцій, причім кількість конституцій наздоганяє кількість країн. Сьогодні у світі є лише кілька держав, які живуть без конституцій. Відтак, у певному сенсі конституція – такий же невідокремний атрибут державності, як прапор, гімн чи кордони.
З цього припускаємо, що Україні – напевно, як і 99% країн – потрібна своя конституція. Тому повертаємося до питань, що таке конституція; чому це така потрібна річ, без якої важко уявити державу; але і що з нею робити, навіщо вона.
«Вузький коридор»
Розглянемо три ідеальні способи організації суспільства, хоч, звичайно, реальність більш строката. Першим таким способом є тиранія, або самодержавство, або абсолютизм, який говорить як Людовік ХV: «Франція – це я!». Іноді таланить, коли є просвічений монарх, який приносить багато добра своїм підлеглим – чи, точніше, підданим. А іноді не таланить, як з Мугабе, тоді очільник для суспільства – як ураган і велике лихо.
І суть не в тому, чи це освічений монарх, чи свавільний тиран, а в тому, що все залежить від нього. Була навіть у Середньовіччі теорія про те, що Господь транслює певні сенси монарху – монарх знає певну істину, якої не знає ніхто інший, тому він помазаник, тому в нього є окрема благодать, і його воля екстраполюється зверху униз: через привілейовані класи аж до простих посполитих.
На противагу тиранії є анархія, коли кожен живе, як захоче. Анархія – це інший екстремум, коли кожен сам собі самодержець.
Певна частина суспільства навіть тепер вважає людину настільки правильною істотою, що коли їй не заважати, то все у неї виходить добре. Ми експериментували з анархією століття тому. Напевне, найвідоміші анархісти в світі від Петра Кропоткіна до батька Махна – це наші українці, незалежно від етнічного походження.
Історія, однак, говорить, що людська природа не настільки досконала, й анархії довго не виживають. Хоча є окремі приклади (їх дуже люблять університетські анархісти), коли суспільства без формальної влади жили десятиліттями. Є відомий приклад такого суспільства в Азії, біля Гімалаїв, який Джеймс Скотт описав у своїй відомій книжці ‘The Art of Not Being Governed’.
Між екстремумами абсолютизму й анархії є конституція, коли політія, політичне суспільство самоорганізовує себе, тобто вводить певні правила гри, яких дотримуються як влада, так і посполиті. Конституція – це коли з’являються правила, які не залежать від того, з якої ноги встав тиран, як і не залежать від того, чи прості люди вважають, що без правил краще, ніж з правилами.
Як зв’язати Левіафана?
Це часто називають «вузьким коридором». Це термін із однойменного бестселера Дарона Аджемоґла і Джеймса Робінсона. У своїй книзі вони використали образ Левіафана, який дуже гарно пояснює, про що взагалі конституція. Автори говорять про те, що у світі існують суспільства з відсутнім Левіафаном, без державної влади – це анархія.
Є суспільства, де Левіафан свавільний – за Гоббсом, війна всіх проти всіх гірша, і краще один тиран, ніж кілька мільйонів тиранів. Проте ХХ століття поставило величезний знак питання під цим твердженням Гоббса, оскільки ми бачили сталінізм, нацизм, маоїзм, коли Левіафан, тобто держава, ставав майже абсолютним злом.
За твердженням авторів «Вузького коридору», найкраще виявляє і розвиває можливості держави саме скутий Левіафан. Тут можна уявити конституцію як ланцюги, які сковують, але не жорстко – водночас заважають вийти за рамки і дають певний простір для дій.
Політія та/чи конституція?
Всім відомо, що наша цивілізація (Європа, біля Європи – байдуже, як рахувати Україну) походить від двох витоків: Рим і Греція. Греція – це філософський геній, Рим – більше правовий і організаційний.
Так-от, дуже цікаве лінгвістичне зауваження. Слово «конституція» ми зустрічаємо у творах Аристотеля. Він говорить про конституцію як про певну організацію різних суспільств, політій або міст-держав у Античній Греції. Цікаво, що слово «політія» у різних мовах розвинулося по-різному.
Англійською афінську «політію» перекладають як «конституція». В російському та українському перекладах афінська «політія» – це певна організована політична спільнота, яка дозріла до державності. На Заході це більше правова структура, яка організовує державність. Ця етимологія задає усю динамку думання про конституцію. З одного боку – це головні закони, скелет держави, з іншого – це сама держава, уконтитуйована конституцією.
Конституція як скелет
Розглянемо кілька образів, які допоможуть нам краще зрозуміти природу конституції.
На людському скелеті можливо наростити м’язи, як у Шварценеґґера, а можна мати тендітну конституцію тіла. Але скелет вимальовує певну спільність між різними живими істотами: між мною і Шварценеґґером більше спільного, ніж зі слоном чи птахом. Скелет не визначає форму повністю: можна бути худим, грубим, прямим, трохи зігнутим – він лише задає певні основні параметри. У птахів він один, у риб – інший, у ссавців – ще інший.
Це дуже гарний образ ще й тому, що скелет розвивався еволюційно. Це не те, що хтось придумав, сконструював і задав. Далі ми побачимо, що є різновид конституцій, які дійсно наче еволюціонували, довго творилися крок за кроком.
Конституція як інфраструктура
Тут ми ближче переходимо до людського втручання. Розглянемо базову інфраструктуру – мережу доріг Сполучених Штатів. Є мережа федеральних хайвеїв та мережа всіх інших доріг. Щоб дістатися з Нью-Йорка до Каліфорнії, найімовірніше, водій вибере одну з магістральних доріг, поїде по славнозвісній трасі 66. Так, рішення, куди саме поїхати, приймає людина – але щоби дістатися з пункту А в пункт Б, слід вибрати дорогу.
Можемо уявити, що мережа автобанів – це конституція, а інші дороги – це закони, які розрослися довкола головних. І тут ми бачимо певний гібрид: з одного боку – це людське планування, а з іншого боку – дороги прокладають там, де це найбільш зручно, в Британії абсолютна більшість сучасних магістралей прокладена по шляхах Римської імперії.
Конституція як проєкт
Розглянемо конструювання будинку чи автомобіля: це те, що спочатку проєктується, а потім з’являється. Я часто кажу, що хороша конституція має нагадувати хороший автомобіль: економний, безпечний, швидкий і «зі страхівкою від дурня». В ідеалі автомобіль має підстраховувати, навіть якщо за кермом не екстраводій.
Коли конституція незугарна, потрібно бути Шумахером, професійним водієм, який може цей мотлох завести і довезти, куди треба. Якщо конституція добра, то це якась Tesla, яка на хороших дорогах довезе до пункту призначення, навіть якщо водій знепритомніє.
Ґенеза конституцій
Є безліч класифікацій конституцій: писані і неписані; легко змінювані і важко змінювані; ті, які складаються з одного документа та з багатьох. Ми це залишимо для правників-схоластів. Тим часом звернемося до без перебільшення революційної книжки викладача Єльського університету професора Брюса Акермана, яка вийшла в 2019-му і спровокувала неймовірну дискусію серед конституціоналістів.
Акерман запропонував абсолютно новий і значно глибший підхід до категоризації конституцій. Він цікавий тим, що ця категоризація виходить корінням не з правничої софістики – головним є питання суспільної легітимності: віримо ми у конституцію чи ні. Якщо в конституцію ніхто не вірить – вона залишається брошуркою на полиці. Коли ми в неї віримо і розуміємо, чому цей вистражданий документ має працювати, коли ми відчуваємо свою співпричетність – конституція працює.
Легітимність конституцій
Брюс Акерман говорить про три типи конституцій: революційні, еволюційні та елітарні. Розглянемо їх.
Революційні конституції з’являються як результат певного радикального перевороту і символізують новий початок. Один із прикладів – перша французька конституція, коли відкинули старий порядок, цей ancienrégime, й оголосили його абсолютним злом. Французи тоді почали проєктувати своє майбутнє, виходячи з його візії – тобто, по суті, з утопії. Іншим прикладом такої конституції є американська, яка розриває з монархізмом та британською метрополією, вводить республіканську форму правління та створює нову державу на місці вчорашніх колоній.
Напевне, до певної міри це і польська конституція, бо є пафос «Солідарності». Ми не будемо говорити про радянську конституцію, бо хоча там, безумовно, відбулася революція, але в цьому випадку конституція була лише ширмою: це були ланцюги, які розтягувалися як завгодно, і з ними можна було робити все, що завгодно.
Другий тип конституцій Акерман називає еволюційними. Вони ґрунтуються на простому принципі: коли у вас є справжня еліта і вона добре керує країною – хто ж буде шукати революцію, коли у вас все ok? Ви – одні з найбагатших, до вас стоїть черга стати громадянами. Немає революційної ситуації, як сказав би Володимир Ілліч Лєнін. Класика – це, звичайно, Британія, де step by step приймають нові акти, які входять у конституційний канон, і пафос «усе почати з чистого аркуша» точно не британський.
Тим же шляхом ідуть країни Британської Співдружності – Нова Зеландія, Австралія, Канада. Інша традиція, не пов’язана напряму з Британією, – скандинавські країни. Конституція Норвегії уже пережила 200 років, і це свідчить, що там довіряють своїм елітам. Еліти кооптують нові сили, коли вони розуміють, що їм вже тісно у наявних рамках, і змінюють конституцію, своєчасно випускаючи пару, а з іншого боку – вводячи нові правила.
Третій тип конституцій називаємо елітарними, вони найбільш проблематичні з точки зору своєї легітимності. Класичний приклад – конституція Іспанії після завершення ери Франко. Вони здебільшого з’являються, щоб заповнити правовий вакуум. Немає боротьби, жертв, мартиролога, списку мучеників за якусь ідею. Померла особа, яка була цілою епохою, і треба щось робити. Можливо, була би війна лівих із правими, але Хуан Карлос I виявився мудрим королем і змусив еліти знайти компроміс, обрати першого прем’єра.
Інший приклад – Німеччина або Японія кінця 1940-х. Веймарську республіку відновлювати було б абсурдно, Третій Рейх – неможливо, а вічно стояти військами у Західній Німеччині ні французи, ні британці, ні американці не хотіли, тому у 1949 році на світ з’явилася сучасна німецька конституція.
Конституціалізація революційної харизми
Поговоримо про легітимність конституцій у сприйнятті широкого загалу. Революційні конституції сприймаються як Новий Заповіт, як щось сакральне, за що покладено багато людських життів, пролито багато крові. У Сполучених Штатах це заповіт батьків-засновників, які викликають пієтет і є символом нації, уособлюють великі маси, які поклали життя, здоров’я, боролися, сиділи у в’язницях – і врешті вибороли державність для «землі свободи та можливостей». У французькому випадку це свобода, братерство і рівність. Або права людини – якщо говорити про Мартіна Лютера Кінга. Або рівність чорних і білих, як у Південній Африці.
Обґрунтування конституцій еволюційного типу – це принцип «від добра добра не шукають». Так є у Великобританії: від Magna Carta крок за кроком вона спершу стала найбагатшою, потім найбільшою імперією, і досі це країна, куди дуже багато людей хоче поїхати якщо не пожити, то повчитися. Немає підстав змінювати еліти, які готує Оксфорд-Кембридж, включно з нинішнім прем’єром Борисом Джонсоном. Якщо протягом останніх трьохсот років усе вдавалося дуже незле, то навіщо експериментувати?
Прикладом третього – найпроблемнішого – типу конституцій, про які ми говорили, є японська конституція, відома тим, що до неї не було внесено жодних змін з часу ухвалення. Елітарні конституції створюють, щоб заповнити правовий вакуум, але наявність вакууму не є солідним обґрунтуванням легітимності конституції як основного закону держави.
Згодом починається тиск з усіх боків. І якщо німецька конституція, найімовірніше, прогресує в бік еволюційних конституцій (те, що Аденауер з колегами створив у діалозі з окупаційною владою, насправді добре працює, забезпечило фантастичне зростання, мирний процес), то з японцями гірше.
Прем’єр Японії Абе, який нещодавно за станом здоров’я пішов у відставку, першим поставив питання: «Чи дійсно ми, японці, маємо дотримуватися ключової статті японської конституції (ст. 9) про те, що Японії невільно мати армію, чи потрібно нам таке самообмеження? Ми так влетіли з нашою імперською ідеєю, що маємо бути вічними пацифістами?»
Напевно, у 40 роки ХХ століття, коли американський генерал Марк Артур наглядав за Японією і став батьком японської конституції, це звучало абсолютно природно, країна була у величезній розрусі. Але коли під боком виростає агресивний комуністичний Китай як надпотуга, чи варто бути пацифістами і залежати від доброї волі американської адміністрації, яка сьогодні дивиться так, а потім змінює свою політику майже на 180°?
Те саме з іспанською конституцією – ми бачимо, як вона спровокувала кілька системних криз. Країна Басків каже: «Ми не голосували за цю конституцію – чому вона нас, басків, має зобов’язувати». Є ж простий принцип: ні слова про нас без нас.
Потім каталонці кажуть: все правильно, мовляв, ми також не голосували – ні особисто, ні як автономний край – за цю конституцію. Так склалося, що цей документ заповнив вакуум після смерті каудильйо Франко і дозволив країні певний час проіснувати і розвинутися – але він не став суспільним договором у якомусь глибшому сенсі.
Я думаю, що проблема української конституції саме тут і закладена. Дійсно, після розвалу Радянського Союзу виник вакуум влади. Стало зрозуміло, що на засадах, на яких була побудована радянська система, жити далі неможливо. Але чинна конституція точно не стала новим суспільним договором – за нею немає рік крові, великих героїв, жертв, і вона, на жаль, не є такою історією успіху, як у британській традиції.
Скільки живе конституція?
Тепер перейдемо до статистики, яка дасть нові аргументи до питання, чи потрібна Україні нова конституція.
Ми живемо у вік ІТ-технологій, один із неологізмів, що ввійшов у наше життя, – BigData, тобто великі масиви інформації. Цим скористалися конституційні юристи Чиказького університету і започаткували у середині 2000-х Comparative constitution project, на чолі якого стоїть професор Том Ґінзбург.
Американські науковці переклали англійською тексти всіх конституцій, усі їхні редакції як існуючих держав, так і тих, яких уже немає, – вийшло трохи більше 200. Потім за допомогою комп’ютерної програми почали вираховувати тривалість життя конституцій – і дійшли до надзвичайно цікавих результатів.
Виявилося, що середня тривалість життя конституцій, ухвалюваних з часу прийняття американської, становить рівно 19 років. Власне за такий період часу 50% існуючих конституцій втрачають свою чинність. Так Томас Джефферсон виявився не лише одним з батьків-засновників США, а й справжнім пророком.
Також науковці з’ясували, що середня тривалість життя конституцій багатих країн, які входять в Організацію економічної співпраці та розвитку, – 32 роки. Це ж стосується країн Західної Європи – їхні конституції в середньому живуть довше, бо життя спокійніше.
Ще один цікавий тренд: середня тривалість життя конституцій зменшилася в останні сто років зі значним пришвидшенням ритму життя. Якщо до Першої світової війни конституції в середньому жили 21 рік, то в останні сто років конституції в середньому живуть тільки 12 років. Кому цікаво – можна зайти на сайт Comparative constitution project і подивитися, у кого конституції тривають найдовше, у кого дуже часто змінюються. До речі, один з островів у Карибському морі (острів Еспаньйола, на території якого розташовані Гаїті та Домініканська республіка) – абсолютний чемпіон конституціоналізму: на нього припадає 7% світових конституцій.
Від чого залежить тривалість життя конституції?
Цей аналіз на основі BigData дозволив дослідникам вивести залежність між певними змінними та тривалістю життя конституцій. Виявилося, зокрема, що такі чинники, як рівень розвитку демократії і наявність конституційних судів як органів контролю, майже не впливають на тривалість чинності конституцій.
Розуміючи загальне тло, систему координат, залежність між змінними та тривалістю життя конституцій, можемо розглянути питання та аргументи на користь того, що українську конституцію треба змінювати.
Конституційні дисбаланси України
Українська конституція належить до елітарних конституцій. Це був пакт між президентом Кучмою та лівою більшістю у парламенті. Проте вона так і не стала символом української держави. Прапор і гімн стали речами, від яких частіше б’ється серце багатьох українців, особливо після початку війни. Конституція ж не викликає у 99% жодних особливих почуттів. Сприйняття на рівні «у всіх є – напевне, і в нас має бути». 2019 року Центр Разумкова та Фонд «Демократичні ініціативи» проводили опитування: лише 47% громадян бодай відкривали Конституцію і читали хоч одну статтю.
Документ, якому повинні довіряти громадяни, має бути щонайменше несуперечливий у собі. Можуть бути одні конституційні норми, можуть бути інші – але погано, коли в тексті викладені положення важко сумісні, які у моїй свідомості викликають когнітивний дисонанс.
До прикладу, у преамбулі Конституції сказано: «Верховна Рада України від імені українського народу – громадян України усіх національностей […] ухвалює цю Конституцію». Тимчасом у ст. 5 вказано, що «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами».
Або у статті 5 щось не так, або ухвалення конституції в парламенті є актом узурпації «права визначати конституційний лад», бо ВРУ є органом держави. Якби хоча б у 5-й статті не було слова “виключно”: але вона як навмисно прописана у дуже сильний спосіб, який суперечить тому способу, в який власне ухвалено сам Основний закон.
Нещодавно з подачі Петра Олексійовича у нашій конституції з’явилася клятва вірності євроатлантичному курсу України: «підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України».
Можна сперечатися: хтось вірить, що нас врятує НАТО, хтось ні – але може бути. Хоч я не знаю жодної іншої держави – не члена НАТО і ЄС, де б у конституцію вносили подібні декларації заздалегідь. Але чому б ні?
У тій же преамбулі маємо посилання на Акт проголошення незалежності України, причому не просто, що він є, а «керуючись». В Акті на початку є така формула: «здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України», а там чорним по білому: «Українська РСР урочисто проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках».
Обидві тези – частини преамбули. Може бути будь-який вибір – я відходжу від оцінки, який кращий, але як мінімум вони не мають бути взаємовиключними. Бо, з одного боку, у людей добросовісних такий документ викликає глибокий когнітивний дисонанс. А у людей, які крутять конституцією як циган сонцем, на кшталт нашого «колеги» Портнова, це чудовий шанс для маневру: потрібно – дивимся на одне, потрібно – на інше. І виходить, що Конституція як дишло, куди повернеш, туди й вийшло – причому вона дає для цього всі підстави.
Наступне. У статті 1 Конституції зазначено, що Україна є соціальною державою, це розшифровується щонайменше в чотирьох статтях (47–49, 53), де держава дає гарантії т. зв. економічних прав, які вона забезпечує громадянам. Конституція каже, що кожен має право безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону отримати житло. Для бомжа «доступна плата» – це, напевно, та торба з мотлохом, в якій він носить за собою все своє майно. І це пряма конституційна норма, а безхатько майже напевно громадянин України! Знову ж таки: або не обіцяй, або шукай гроші на виконання обіцянок.
Далі: «Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло». Я сумніваюся, що навіть з лікарської точки зору в Україні більшість громадян достатньо харчуються.
Далі в нас безоплатна медицина («медична допомога надається безоплатно») – що було би правильно, якби ми говорили про певний рівень чи сфери медичної допомоги: екстрена, невідкладна, епідеміологічна, де держава має втручатися. Але щоб забезпечити повністю безоплатну медицину для всіх громадян, за неї хтось має заплатити – як правило, бюджет. Якби в нас ВВП був як у Франції (30 з чимось тисяч євро на душу населення), то ця модель працювала б. Так є у Скандинавії, наприклад, у Бельгії, у Франції чи більш-менш у Канаді.
А якщо ВВП в Україні приблизно в десять разів менший, то це значить, що ми маємо кусок масла, але дуже малий, і ми так тонко його намазуємо на хліб, що воно ніби є, та на смак абсолютно не відчувається. Пацієнти не задоволені, лікарі або бідні, або корумповані, лікарні без обладнання, або шукають спонсорів, або викручуються – як, приміром, Центр серця в Києві.
Безоплатність освіти. Шкільна? – нема питань, скрізь у світі намагаються дати певний мінімум освіти дітям, бо це дає шанс у житті. Але в нас сказано про безоплатну вищу освіту в державних і комунальних закладах. До чого ми приходимо? Що наші університети стали неконкурентоспроможними у світі, бо гарний університет – це великий бізнес.
Колись в Америці я спитав, скільки коштує відкрити медичну школу в рамках університету – мільярд доларів. Я робив дослідження в університеті Індіани – це не Стенфорд, не Гарвард, це хороший публічний університет, найкращий у штаті.
Його бюджет – 3,6 млрд доларів на рік, півтора бюджету Києва. Тому щоб дозволити собі якісну освіту, треба знайти джерела фінансування. Якісну медицину – джерела фінансування. Доступне житло – джерела фінансування. Тобто логічно, якщо держава забезпечує якийсь мінімум, але коли вона бере максимальні зобов’язання – з порожнім гаманцем та ще й по вуха в боргах – то це схоже, що я банкрот, але обіцяю всіх нагодувати в ресторані. Це закінчується скандалом.
В чому тут біда? В чому корінь проблеми? Ці статті могли б існувати, якби ми не зробили їх enforceable, тобто якби не можна було вимагати забезпечення їх виконання в судовому порядку.
Як політичні цілі це прекрасні маяки: може, мої праправнуки доживуть до часів, коли держава матиме достатньо коштів, аби гарантувати ці чудові права. Але ст. 8 робить їх – на відміну від Польщі, до речі – такими, що ти можеш приходити і вимагати в суді: “Ви мене вилікуйте і все. У вас немає бинтів – це ваша проблема”. Приїжджає пацієнт у травмпункт, де немає бинтів, і дзвонить 102 – приїжджає поліція, і замість лікування людей починається з’ясовування стосунків…
Чому економічні права не спрацювали? Бо закони права не мають такої об’єктивної сили, як закони фізики чи хімії. Яблуко буде падати вниз: навіть якщо ми приймемо закон, що воно має летіти вверх, то від цього нічого не зміниться.
Попри всі ці обіцянки невиданої щедрості від держави, ст. 95 говорить, що державний бюджет має бути збалансованим.
Стаття 17 Конституції говорить, що «захист суверенітету і територіальної цілісності і недоторканності України покладається на Збройні Сили України». Все правильно, таке формулювання можливе, тут не вказано «виключно». Але в тій же статті маємо іншу норму – що «на території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом». Добробати не були передбачені жодним законом.
І досі ті, хто врятував українську державність (звичайно, не тільки вони, але щеплення духу опору збройним силам здійснили добровольчі батальйони), існують у нас поза конституційним полем. Якщо візьмемо Кримінальний кодекс України, то це незаконні збройні формування. УДА, яка офіційно існувала на фронті як мінімум до 2018 року, була абсолютно антиконституційним утворенням. Це абсурд.
Замість того, щоб уконституювати територіальну оборону чи народне ополчення, держава залишила добровольців поза конституційним полем. Хоча з іншого боку маємо ст. 65 Конституції, яка говорить, що «захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов’язком громадян України». Добровольці пішли виконувати ст. 65 Конституції – але вона суперечить ст. 17, що ставить їх поза законом.
Ще один приклад стосується землі. Це взагалі пісня: дві статті взагалі поруч – статті 13 і 14 Конституції. З одного боку – «земля є об’єктом права власності Українського народу», від імені якого приймали українську Конституцію. З іншого боку – право власності на землю гарантується громадянам і юридичним особам. Право власності, всі правники знають, – це право володіти, користуватися і розпоряджатися: продав, подарував, передав у спадщину, здав в оренду. І тоді знову з’являється простір для маневру – некрасивого маневру.
Конституційний суд якщо захоче – скаже, що важливіша 13-та стаття, бо вона йде перед 14-ю. А захоче – може пожартувати і скаже, що 13 – погане число, тому ст. 13 нещаслива, тож будемо запроваджувати ринок землі. Обидва рішення легітимні, це питання уконституювання певного правового простору. Проблема, коли вони між собою не стикуються.
Інший приклад: ст. 15 забороняє цензуру. Дуже правильна стаття. Ніде немає абсолютної свободи слова, навіть в Америці. Але цензура – це коли перед тим, як щось опублікувати чи випустити на ринок, ти маєш апріорі отримати певний дозвіл. У новинах ми бачили, що в Україну заборонили ввезення понад одного мільйона російських книг. Будь-яка людина з Заходу скаже, що це ніщо інше, як цензура. Чи закриття ВКонтакте.
З точки зору національної безпеки – можна дискутувати (в наш інформаційний вік це дуже слабкі заходи захисту, бо достатньо VPN поставити і можна без проблем скачати книжку чи фільм або користуватися «Однокласниками» тощо). Але, знову ж таки, або-або: не може бути так, що вищі державні органи вводять цензуру при тому, що цензура у нас заборонена на рівні Конституції. Треба обирати.
Різна логіка політичного процесу залежно від форми правління
А тепер перейдемо від конкретних статей на трохи вищий рівень. Яка у нас система влади? Де-факто президентська республіка, бо всі добре знають, що головний у нас – президент (іноді – глава його Офісу чи Адміністрації, але це залежить від конкретної особистості президента). Є дослідження, які на великому масиві даних доводять, що будь-які президентські республіки – це сподівання на месію. Чудовий приклад – Трамп яко Рембо, який усіх врятує, покарає ворогів США, врятує білошкірий робочий клас, захистить християнську Америку від навали мігрантів, одне слово, strongmen, герой-рятівник.
У доволі гомогенних країнах, де громадяни поділяють ті самі засадничі цінності, або які мають довгі демократичні традиції, це допустимо. Америка існує третє століття – були проблеми, але здебільшого президентська модель працювала. Але в Україні, яка дуже розмаїта, кожна президентська кампанія закінчується тим, що переможець отримує все. Бо президентська посада одна – це не фракції в парламенті, які представляють різні шари населення, різні соціальні страти українського суспільства.
І в 2004 році Донбас прокидається з думкою, обнесли його колючим дротом чи ні – а в 2010 році вже Західна Україна вагається: пора розкопувати криївки чи ще зарано; і значна частина населення, як казав колись Правий сектор, живе в психологічному режимі внутрішньої окупації. Зараз ми це бачимо: частина адептів Петра Олексійовича досі не прийняла вибір більшої частини українських громадян, хоча перемога Зеленського була більш ніж переконливою.
Вони вважають, що це катастрофа для країни і такий «антиукраїнський» президент дає підстави до психологічної готовності аж до збройного протесту. При тому, що достатньо подивитись на ОПЖЗ, аби зрозуміти, що Зеленський – типовий центрист-космополіт, а не ставленик Кремля в Україні.
Натомість парламентська система за своєю логікою змушує домовлятися, адже після цієї монобільшості, яка є хвостом президентських виборів, в Україні довго не буде однопартійного уряду, як, приміром, у Британії, де зазвичай при владі або лейбористи, або консерватори. Це буде така більш німецька модель: ширше представлення у парламенті різних сил. Тоді під час виборчої кампанії ти не випалюєш навколо себе всіх опонентів, бо виграє лише один, як Дункан Маклауд у відомому серіалі. Ні, ти проти політичних конкурентів виступаєш, опонуєш – але не змішуєш їх з лайном, бо, можливо, завтра тобі з ними доведеться створювати коаліцію, і ти вже не поясниш своїм виборцям, чому створив уряд з тими, кого ще вчора кляв і називав виплодками пекла.
Пам’ятаєте, як такий маневр пробував реалізувати Мороз: він ішов у парламент із помаранчевими гаслами, а потім зробив фінт ногами й увійшов в коаліцію з регіоналами? Все, Мороза всі забули. Це приклад, як працює парламентська логіка: так, можна зрадити своїх виборців – але тільки один раз.
Бікамералізм: довіра VS компетенція
При розмаїтості України, щоби зняти ризик нашого вічного маятника вліво-вправо, Схід-Захід, і частина населення при цьому живе у режимі внутрішньої окупації, – звичайно, напрошується парламентська чи то пак прем’єрська система. Про деталі треба говорити.
Інша проблема: що нам робити з місцевим самоврядуванням. Реформа місцевого самоврядування в Україні – одна з небагатьох успішних. За дослідженнями, в Україні рівень довіри до органів самоврядування є набагато вищим, ніж до центральних органів влади. Але ті, хто має найбільшу довіру громадян (мери, голови ОТГ та місцеві ради), не мають жодних офіційних каналів впливу на формування державної політики, на державні рішення.
Можуть палець показувати президенту – як мер Черкас, виступати у пресі – як Філатов, але офіційного інституціолізованого каналу впливу немає. Світ давно зрозумів цю проблему, переважна більшість держав (позначені блакитним на мапі) мають двопалатні парламенти. В Україні зараз слово «федералізм» під забороною, бо його дійсно хоче використати Росія.
House of commons по-українськи?
Проте чому б не зробити верхню палату парламенту з представників місцевого самоврядування? Тоді вони отримають канал впливу на державні рішення, принесуть туди свою тверезість і здорову заземленість. Бо в мерів Сєверодонецька і Володимира-Волинського 90% проблем ті самі: каналізація, сміття, школи, лікарні, дороги, а вже потім мова, НАТО та інші символічні речі. Тоді вони припинять бути в інституційному конфлікті з центральною владою. Вони тепер кажуть: на нас спихнули лікування пандемії, а самі ковідний фонд «попиляли» на дороги – це інституційний конфлікт. Якби була верхня палата, то зміни до бюджету без врахування інтересів місцевих громад ніколи б не пройшли.
Судовий контроль за дотриманням конституції
Колись нас переконали, що на сторожі конституції має стояти сильний конституційний суд, спроможний скасовувати неконституційні (на його думку) закони. Врешті-решт вийшло близько до американської, а точніше німецької моделі – за словами одного з суддів Верховного суду США, «конституція це те, що про неї думають судді». І в результаті ми маємо конституційну кризу, ніхто не знає, що робити зі скандальним рішенням КСУ, яке остаточне, обов’язкове до виконання, і перегляду не підлягає.
І це не перше рішення, від якого лихоманить країну. Пригадуєте скасування конституційної реформи 30 вересня 2010 року? Всім було зрозуміло, що це вихід за межі, але механізму відіграти все назад не було – і досі немає, бо саме КСУ в нашій конституційній архітектурі остаточний арбітр.
Така от американська модель, яка є доволі проблематичною. Коли американський Верховний суд, попри те, що в конституції США нема жодного слова про аборти, легалізував їх в усіх штатах, це збурило і розділило американське суспільство. Надвисокі ставки в боротьбі за президентську посаду в США – це багато в чому бої за можливість призначати суддів Верховного суду, бо саме вони ставлять крапку у таких контроверсійних рішеннях, як аборти, володіння зброєю, одностатеві шлюби тощо.
Чому б нам не розглянути іншу модель – канадську, де судді існують у діалозі з владою? Приміром, вони кажуть законодавцям: «Ця норма неконституційна, але у вас є один рік, щоб подумати, як зробити її конституційною. Якщо ж за рік чи пів року не додумались, не виправили – тоді, даруйте, ми її скасуємо».
Є відома книга провідного американського конституціоналіста Марка Ташнета «Слабкі суди. Сильні права», де він доводить, що суди мають бути слабкими, бо вони найменш легітимні з демократичної точки зору. Парламент можна поміняти, президента можна переобрати. У США до Верховного суду суддів призначають довічно, у нас до КСУ – слава Богу, на 9 років. Хто і чому стає суддями КСУ – ми не знаємо, але суд може переглянути рішення президента, скасувати рішення парламенту, визнати неконституційним акт Кабміну. А рішення КСУ ніхто не може переглянути, навіть суд ООН.
Це і є коло цікавих питань до теми: «Чи потрібна Україні нова конституція?». Чи вона насправді потрібна, нехай кожен вирішує сам. Але, сподіваюсь, після цієї лекції ваш вибір стане трохи більш поінформованим…
Джерело: Zbruc
