Київ, 21 серпня 2015 року (ПолітКом, Сергій АНТОНЕНКО). Два десятиліття тому Верховна Рада України за договором з Дослідницькою Службою Конгресу США отримала фінансово-технічну допомогу на створення одного з перших веб-порталів в органах державної влади.
Відтоді безкоштовний сайт zakon.rada.gov.ua, що містить повну базу даних законів та підзаконних актів України, відвідало більш ніж 40 мільйонів користувачів з усього світу, в десятки разів збільшена потужність серверного обладнання. Щоденно близько 350 тис. з них відкривають на ньому сукупно біля півтора мільйона документів.
База даних парламенту “Законодавство України” (колишня назва “Законодавчі та нормативні акти України”), доступ до якої відбувається через Інтернет-портал, містить не тільки Закони та Постанови Верховної Ради України, а й нормативно-правові акти інших органів державної влади, у т.ч. й ті, що зареєстровані у Міністерстві юстиції. На сьогодні загальна кількість документів в ній складає біля 500 тис. Всі вони в актуальному стані, з редакціями та встановленими зв’язками (більш 1 мільйона гіперпосилань).
Закон України “Про Концепцію Національної програми інформатизації” ще в 1998 році визначав цю базу даних стратегічним інформаційним ресурсом країни, проте статус підзаконних актів в ній (а на сьогодні це майже 90% її наповнення) продовжує бути невизначеним.
За офіційною відповіддю Управління комп’ютеризованих систем Верховної Ради України: “розпорядчі акти керівництва Верховної Ради України, що регламентують порядок внесення до баз даних та розміщення на офіційному веб-сайті Парламенту нормативно-правових актів, не пов’язаних з діяльністю Верховної Ради України та її органів – відсутні”.
Не врегульовані ці питання і у нещодавно прийнятому Положенні “Про веб-ресурси Верховної Ради України”, затвердженому Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 699 від 19 травня 2015 р.
Разом з цим, як свідчать отримані результати досліджень, для більшості з офіційних веб-сайтів органів державної влади, у т.ч. й Кабінету Міністрів України kmu.gov.ua та Президента president.gov.ua, характерні повна відсутність діючих документів за період з Дня Незалежності України до 2003-2004 рр. (до 50% від загального обсягу), а для опублікованих – не відстежуються ні чинність, ні зміни та доповнення, що з одночасною відсутністю гіперпосилань робить ці джерела майже непридатними для використання фахівцями в професійній діяльності.
Міністерство юстиції України, яке відповідає за ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, на своєму офіційному веб-сайті minjust.gov.ua рекомендує користувачам звертатися за електронними текстами нормативно-правових актів, які пройшли державну реєстрацію, все до того ж веб-сайту zakon.rada.gov.ua.
На думку Швеця Миколи Яковича – першого керівника Управління комп’ютеризованих систем Верховної Ради України (1991 – 2001 рр.), директора Науково-дослідного центру правової інформатики (2001 – 2010 рр.), члена-кореспондента Національної академії правових наук України: “Така ситуація склалася тому, що ні Кабінет Міністрів ні Міністерство юстиції свого часу (1994 рік) не підтримали ініціативу Парламенту по створенню єдиної загальнодержавної системи правової інформації України, а власну, альтернативну систему для органів виконавчої влади, так і не побудували. Також, за останні 20 років так і не був прийнятий жоден із зареєстрованих законопроектів “Про нормативно-правові акти” та “Про закони і законодавчу діяльність”.
Окрім суто теоретичних та практичних питань нормотворення, ці законопроекти повинні були визначити також і статус підзаконних актів на веб-сайті zakon.rada.gov.ua або вільного доступу до документів з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
З початку 1995 року через парламент України пройшло вісім законопроектів від різних розробників, деякі з них мали значну кількість редакцій. Абсолютним рекордсменом виявився законопроект №0894 від 06.11.1997 р.: 13 редакцій, більше восьми років в Парламенті, скасований, так і не подолавши вето Президента.
Також, з отриманих нами у 2011-2013 рр. за Законом України «Про доступ до публічної інформації» відповідей від вже колишнього керівництва Мін’юсту щодо виконання цим міністерством у 1996-1997 рр. завдань Уряду з розробки концепції та програми правової інформатизації, проекту Закону України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів»: «концепція та програма правової інформатизації не затверджувалися», «проекти зазначених актів в міністерстві відсутні», «проект Закону «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів» не розроблявся».
Мабуть тому, не спромігшись створити програмне забезпечення з ведення інформаційного фонду Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та здійснити первинне наповнення його баз даних силами власного Державного підприємства “Інформаційний центр”, Міністерство юстиції вимушене було залучити у 2001 році нового технічного адміністратора та запровадити режим платного доступу до електронних документів з інформаційного фонду реєстру.
20 копійок за кілобайт з фізичних осіб та 40 з юридичних – такі тарифи діють на отримання нормативно-правових актів у вигляді файлів з цього реєстру, 10 та 20 копійок – при простому перегляді тексту нормативно-правового акту на екрані комп’ютера без можливості роздруківки та збереження у файл.
А ще – обов’язкова вимога для доступу: укласти письмову угоду та погодитися з можливим штрафом у розмірі 50 тис. гривень у випадку “включення електронного файлу з текстом закону чи підзаконного акту з цього реєстру до будь-яких інших пошукових систем, баз даних чи будь-яких електронних видань і збірників, а також до будь-яких друкованих засобів масової інформації, друкованих збірників чи інших друкованих видань, без погодження цього питання з адміністратором реєстру”.
Звісно, що ціна – копієчна, і кожен свідомий громадянин міг би сплачувати її неодноразово на підтримку функціонування важливого інформаційного ресурсу країни, але…
При наявності безкоштовного веб-сайту парламенту – доступом до інформаційного фонду Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів за 15 років його існування так майже ніхто і не скористався. За офіційною відповіддю Мін’юсту: користувачам надається в середньому 30-70 файлів в рік, всього ж за весь період існування реєстру з нього видано біля 8 Мб інформації.
І сьогодні ще, на п’ятий рік дії Закону України “Про доступ до публічної інформації”, цей грошовий “рудимент” на шляху вільного доступу до електронних документів з інформаційного фонду Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів залишається діючим в регуляторних актах Кабінету Міністрів та Міністерства юстиції, що остаточно не приведені у відповідність з чинним законодавством.
Також, за отриманою нами інформацією – серед органів державної влади своїм правом на безкоштовний доступ до інформаційного фонду реєстру скористалася лише Верховна Рада України.
При цьому слід зазначити, що бюджетні кошти на створення та функціонування Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів жодного року державою не виділялися.
Андрій Семенченко – доктор наук з державного управління, професор, директор Інституту вищих керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України, перший заступник голови Державного комітету інформатизації України (2008 – 2010 рр.): “Держава повинна остаточно визначитися з основами функціонування державних інформаційних ресурсів. Для ресурсів з доступом до інформації на безкоштовній основі, а я до таких відношу і бази даних та реєстри з нормативно-правовою інформацією, повинне виділятися повноцінне бюджетне фінансування на забезпечення їх розвитку та надання якісних сервісів користувачам. Для ресурсів з платним доступом – розроблені ефективні економічні моделі, у т.ч. і з залученням механізмів державно-приватного партнерства на основі збереження балансу інтересів держави та бізнесу”.
З квітня 2011 року функції “з розвитку правової інформатизації” та “забезпечення функціонування єдиної системи правової інформатизації” в Україні (визначалися у відповідних “Положеннях про Міністерство юстиції України” з грудня 1991 року) перестали бути закріпленими за цим міністерством.
Також, протягом всього цього часу органи державної влади, замість спільної участі у створенні єдиної загальнодержавної системи правової інформації України, користувалися та продовжують використовувати у своїй діяльності інформаційно-пошукові системи комерційних розробників у галузі права, сплачуючи щорічно десятки мільйонів бюджетних коштів на рахунки приватних підприємств лише за тимчасове право доступу до нормативно-правової інформації.
Показовим при цьому є факт того, що за офіційними відповідями, отриманими нами через веб-сайт “Доступ до правди” (dostup.pravda.com.ua) на момент набрання чинності Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних”: більшість з органів державної влади свої нормативно-правові акти до баз даних комерційних розробників не надають.
За умови повністю невизначеної державної політики у цій сфері та відсутності 100% бюджетного фінансування, підготовкою підзаконних нормативно-правових актів для внесення їх в бази даних Парламенту та розміщення на веб-сайті zakon.rada.gov.ua за весь, майже 20 річний період функціонування цього ресурсу, займалися різні організації.
З 2001 року значний вклад у формування цієї бази даних почав вносити створений Урядом Науково-дослідний центр правової інформатики Національної академії правових наук України (20 дівчат мого колишнього відділу системної інформатизації законотворчої діяльності тривалий час працювали на Парламент в межах відкритих науково-дослідних робіт).
Проте, наприкінці 2010 року керівництво центру змінилося, і до влади, як і повсюди в країні, прийшов випускник Вищої школи Міністерства безпеки Російської Федерації, колишній танкіст з недійсним дипломом юриста.
З 2012 року Науково-дослідний центр правової інформатики було остаточно реформовано в Науково-дослідний інститут інформатики і права, основні напрямки діяльності змінено, частину людей, які займалися супроводженням бази даних скорочено. У зв’язку з чим зменшилася кількість та погіршилася якість обробки підзаконних актів та інших правових документів в базах даних Парламенту, почали втрачатися багаторічні зв’язки з органами державної влади – джерелами нормативно-правової інформації та постійними користувачами інформаційно-пошукових систем у галузі права.
На сьогодні жоден з органів державної влади свої нормативно-правові акти Науково-дослідному інституту інформатики і права для розміщення в базах даних не надає.
Після перемоги Майдану керівництво інституту так і не було люстроване та продовжує всупереч Закону та Розпорядженню керівника Апарату ВР України займати двоповерховий будинок у центрі Києва.
З початком 2015 року співробітники інституту працюють на умовах неповного робочого тижня, а з прийняттям нових змін до державного бюджету фінансування з вересня буде ще більш урізане, що призведе до поступового припинення супроводження підзаконних актів в базах даних та на сайті Парламенту.
Фактично, на сьогодні відомий Інтернет-ресурс zakon.rada.gov.ua перебуває у невизначеному критичному стані і без прийняття дієвих рішень на рівні керівництва країни навряд чи продовжить своє, звичайне для багатьох користувачів, існування у 2016 році.
Яніка Мерило – співзасновник ICT Competence Center, експерт Державного агентства з питань електронного урядування України : “Доступ к информации, особенно информации о законодательных актах, которые регулируют управление страной и жизнь граждан, является одним из основ демократичного открытого общества. Данная информация не только должна быть доступной, но и бесплатной, так как вопрос не о дополнительных сервисах, но о законодательных рамках деятельности государства. Обеспечение деятельности государства за счет поступивших налогов – это основная роль государства. При этом, информация должна быть не только открытой, но и получение ее должно обеспечиваться из одного аккумулированного источника в простом и понятном виде. Это упростит и доступ к информации и покажет, что государство реально заинтересовано предоставлять информацию, а не прятать ее за бюрократией, разными страницами и тоннами документов“.
* За час підготовки цієї статті Міністерство юстиції України створило нове державне підприємство “Національні інформаційні системи” для адміністрування Єдиних та Державних реєстрів. Отже, маємо надію, що довгоочікуваний суспільством процес спільного ведення електронних фондів нормативно-правової інформації в Україні законодавчою та виконавчою гілками влади за єдиними стандартами та технологіями, нарешті почне свій переможний рух у майбутнє.
