Киев. 01 июля 2015 года (ПолитКом, Марта ГНАТИШИН). В условиях, когда Украина находится в центре внимания по сути всего мира, через прошлогодние события, связанные с «Революцией достоинства», и из-за войны на Востоке, перед властью стоит много насущных проблем, которые требуют немедленного и одновременно эффективных решений. Таки подписав Ассоциацию с Европейским Союзом, Украинское государство обязалась провести ряд реформ в разных сферах, среди которых реформирование избирательного законодательства и обеспечения его публичного характера занимают не последнее место.
Дискуссия относительно избирательной реформы назрела еще с 2010 года, когда были проведены последние выборы в местные органы власти. Причем запросы по совершенствованию системы выборов на местах в первую очередь были общественными. Различные общественные организации, как будто следуя эффекту «снежного кома», форсировали сегодня осуществления реформирования избирательного законодательства, а именно местных выборов.
Нельзя отрицать тот факт, что активизация общественного сознания и увеличение включенности общества в политические процессы вносит неоценимый вклад в направлении структуризации и эффективной организации работы системы государственного управления, а вступление общественности к дискуссии по поводу законотворчества свидетельствует о стремлении построения подлинно демократического правового государства.
Поэтому создание и наработки Рабочей группы по подготовке законопроекта о местных выборах под руководством председателя Верховной Рады Владимира Гройсмана в составе квалифицированных экспертов были показателем искреннего стремления демократизации Украины, а тем более – единственного способа сохранения доверия населения, поскольку очередные выборы в местные советы приближаются, а соответствующего обновленного до потребностей общества закона не было.
Однако произошло событие, взорвавшееся новым «Чернобылем», хотя и в юридической сфере и с не менее ужасными последствиями для будущего Украины, – Верховная Рада 18 июня 2015 года приняла за основу законопроект № 2831-3 о местных выборах и, кроме того, поддержала подготовку этого законопроекта ко второму чтению по сокращенной процедуре, отклонив остальные три законопроекта, только один из которых – Парубия, Черненко и экспертов общественного сектора (2831- 2) – действительно предусматривал соблюдение принципа «открытых списков» (вступил в 182 голоса). Однако результаты голосования показали, что в украинском парламенте дальше есть «троянский конь», который настойчиво пытается тормозить естественный демократический процесс реформирования. Поэтому неудивительно, что сразу после голосования в экспертной среде распространились высказывания типа: «измена», «не хотели открытых списков», «почему сдали 2831-2?».
Пропорциональная избирательная система с открытыми региональными списками по принятому законопроекту будто позволяет устранить ряд недостатков действующей в Украине смешанной избирательной системы (50% парламентариев избираются по мажоритарной избирательной системе, остальные 50% – по пропорциональной избирательной системе с закрытыми партийными списками). Она также будет способствовать институциональному развитию партий, увеличению влияния избирателей на партии и кандидатов через право на избрание очередности прохождения депутатов от одной и той же партии в парламент. Переход к избирательной системы с открытыми региональными списками способствует обновлению политических элит и развитию внутрипартийной демократии и конкуренции.
С другой стороны, введение пропорциональной избирательной системы с открытыми списками ставит власть и общество перед рядом вызовов, среди которых – осложненная (по сравнению со стандартными мажоритарными системами) процедура голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов.
Для этих организаций стратегически важно вновь привлечь внимание как можно более широкого круга людей к тому, что процесс разработки и принятия данного законопроекта, к сожалению, показал, что надежды граждан на открытость власти не прекращают топтать и пренебрегать, и в этом кроется угроза для надлежащего обеспечения конституционных прав граждан свободно избирать и быть избранными в органы местного самоуправления путем усовершенствования проведения выборов депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей.
С этой целью 23 июня под руководством Гражданской сети ОПОРА, Института избирательного права, Украинского независимого центра политических исследований и «Интерньюз-Украина», при поддержке Международного фонда избирательных систем, ОБСЕ, Венецианской комиссии и при содействии правительства Канады, – организована Международная конференция «Состоялась ли избирательная реформа?», которая была призвана выяснить все «за» и «против» данного законопроекта. В откровенном разговоре приняли участие народные депутаты Украины, члены ЦИК, представители международных организаций и посольств, эксперты и общественные активисты из разных регионов Украины.
На самом деле эта дискуссия открыла очень противоречивую сущность нашего политикума, потому спикеры от общественности, конечно, вели открытый разговор по этому вопросу, а вот представители органов власти были ограничены в критических высказываниях в силу своих должностей.
Очень расплывчатую оценку результатам избирательной реформы дала заместитель Председателя Верховной Рады Оксана Сыроид, которая отметила, что, вкладывая весь опыт и профессионализм, ответственные за разработку данного законопроекта одновременно столкнулись со слабостью духа, мало того – даже мошенничеством, что дало очевидный результат – принятие несовершенного законопроекта. Но, что кажется абсурдным, заместитель Председателя Верховной Рады призвала как единственный способ несогласия с этим решением – вести открытый диалог и обсуждение о необходимости его изменения или отмены, хотя единственным возможным действенным шагом против этого законопроекта является наложение вето Президента.
Юрий Ключковский – Президент Института избирательного права, народный депутат Верховной Рады 3–6 созывов, своим докладом основательно проанализировал сущность и функции выборов и сопоставил принципы организации избирательных систем в соответствии с этими функциями: «Выборы по своей сути призваны выражать позиции и стремления народа, в практическом измерении обеспечивая формирование персонального состава представительного органа. Также выборы реализуют важную функцию, которая приобрела актуальность с прогрессивным развитием демократий и необходимостью политического самоопределения, а само избрание в ходе выборов предлагаемого кандидатом направления политического развития – в рамках политической партии или программы для реализации в конкретной территориальной общине.
Наличие этой двойной функции выборов обнаруживает противоречие, которое напрямую влияет на выбор способа организации выборов, то есть на что они будут ориентированы в первую очередь: на выбор определенного лица, или все же на политическую программу».
При этом традиционная классификация упускает этот критерий, что можно считать одной из причин нерешенности вопроса выбора оптимальной избирательной системы, в первую очередь, в молодых демократиях (к которым относится и Украина), с низкой политической культурой, неразвитостью политических партий и ощутимым давлением административного ресурса.
Сегодня нам нужно говорить об общественном запросе избирательной системы открытых списков, которые могут быть эффективно реализованы в смешанном виде с пропорциональными системами, которые как раз сосредоточены на выборе политической партии, ее программы. Но в отличие от пропорциональной системы с закрытыми списками, такая система «мягкого избирательного права», в которой формируются списки партий с указанными их представителями, дает преимущество прямого выбора кандидата от определенной политической партии.
Здесь следует заметить, что ссылка разработчиков принятого в первом чтении законопроекта об избирательной системе на перенятие опыта построения системы избирательного процесса Германии – некорректна и может быть оценена, по словам Ю. Ключковского, как «воинственный делитантизм» или сознательный обман тех, кто знает о чем идет речь, поскольку он олицетворяет так называемую «квазимажоритарную» избирательную систему, а немецкая система отдает предпочтение политическому выбору, где персонифицированный выбор подчинен общепартийному. То есть избиратель только выбирает для себя оптимальный состав партии из предлагаемого списка.
Преодоление технологической сложности таких двойных списков возможно при формировании многомандатных округов с условием сохранения пропорциональности.
В украинском варианте отражен акцент на выборе из представителей различных политических партий, и избиратель будет ориентирован на персонифицированный выбор, а это означает продвижение фактически мажоритарной системы выборов в принятом законопроекте.
Особенно бросаются в глаза структурные пробелы в законе: понятно, что избирательное право не должно содержаться в одном законе и целесообразно провести его кодификацию, и все же отдельный закон должен состоять из логических структурных частей, что позволяют говорить о его целостности и совершенстве. К сожалению, принятый «Закон о местных выборах» не является системным по своей сути и имеет значительные пробелы как в части принципов избирательного права, так и процедуры проведения выборов. Поэтому его качество вообще невозможно как-то положительно оценить.
Вместе с тем, внедрение такого неудачного варианта системы с открытыми списками может привести к недейственности парламента, ослабление роли партий и других негативных последствий, присущих мажоритарным системам.
Единственное, что в данном законопроекте из списков – это право партии выдвигать территориальных избирательных округах, на которые делится территория области / района / города от нуля до двух кандидатов. Среди которых, если их таки двое, избиратель никакого выбора не имеет – квадратик для голосования-то один. Поэтому о выборе избирателем кандидата из предложенного партией списка, а затем о влиянии на наделение его мандатом, не идет. Именно поэтому называть это «открытым списком», пытаясь нагло доказать, как выполняется коалиционное соглашение, никаких оснований нет!
Зато в законопроекте есть много другого, о чем, почему-то, не слышно ни от авторов, ни от тех, кто в спешке обосновывал необходимость его принятия в сессионном зале.
Барьер в 5% для партий и 7% для блоков создают условия безапелляционной необходимости быть членом какой-либо политической силы, иначе депутатом местного значения не стать. А для партийных объединений рядом с тем есть свои сложности. Законопроект устанавливает механизм, когда избиратель, голосуя за партию, сразу голосует за кандидата. В случае, если партия преодолевает избирательный барьер, избирательный список выстраивается в порядке веса каждого кандидата. Другими словами, какой процент кандидат набрал в своем территориальном избирательном округе – такой и будет его место в избирательном списке. А раз так, то и самого партлидера могут сдвинуть по грань, за которой желанный мандат не будет суждено получить. Так не лучше список формировать из серых партийцев?.. Думаю, ответ очевиден.
Здесь для местных партийных руководителей предусмотрена небольшая хитрость. 2831-3 позволяет в округе выдвинуть не одного, а двух кандидатов. Однако, голоса, полученные ими за партию (блок), которые в будущем определят их место в партийном списке, являются собственностью их обоих. Результат голосования один на двоих, но каждый касается на все 100% набранных голосов. И рейтинги их в заключительном избирательном списке, который составит соответствующая территориальная избирательная комиссия, будут одинаковые. Следовательно, продать место в территориальном избирательном округе так, чтобы оказаться в бюллетене рядом с выдвинутыми от одной политической силы сильным и известным кандидатом, может стать прибыльным делом! Есть, правда, одна загвоздка в этой очень неоднозначной норме, от которой за версту несет политической коррупцией. Что будет, если партия / блок получит 1 мандат, а лидерами в округах в вышеуказанный способ станут два ловкачи, которые будут иметь одинаковый рейтинг? Или блок получит 7 мандатов, а места с 7 по 8 будут принадлежать одинаковым по рейтингу кандидатам, воспользуются сомнительной нормой? Вот на это ответа в законопроекте нету.
Поэтому на конференции единодушно согласовано и заявлено, 2831-3 совершенно не соответствует соблюдением предписаний Конституции Украины, согласно которым областные и районные советы будут представлять общие интересы территориальных общин. Евгений Радченко по этому поводу привел печальные результаты исследования группы реформирования избирательного законодательства реанимационное пакета реформ. Они исследовали вероятностные результаты выборов 25 октября текущего года на примере двух крайних областей (Харьковской и Львовской), которые должны проходить по новому закону, в случае его принятия. Результат оказался, мягко говоря, в виде «букета» коррупции, фальсификаций и нарушения норм Конституции о равенстве возможности представительства: половина территориальных общин может остаться без своих представителей, например, в областном совете, и неважно, что в территориальных избирательных округах этих общин кто-то там победил или занял первое место. Зато другие округа могут похвастаться и двумя, и пятью депутатами, также только в 44% округов победу одержит лидер по количеству голосов, в других – представитель партии, которая в общем имеет преимущество.
Однако стоит предостерегающе отметить, что эта избирательная реформа является долгожданной и крайне необходимой для обновления избирательной системы. Но ее введение менее, чем за полгода до очередных выборов, да еще и в таком «утопическом» состоянии, означает заложить под постреволюционный мир в Украине мощную бомбу, которая взорвется в первую очередь под ногами властной коалиции. Как считает Андрей Магера, заместитель председателя ЦИК, в принятом в первом чтении законопроекте “пропорциональным есть только название”.
По его убеждению, местные выборы 2010 года были худшими выборами в Украине за последние 10 лет, но ближайшие выборы в местные советы приведут к гораздо худшей ситуации, если мы примем этот закон, который сейчас принят за основу. «Когда эти выборы будут проходить в соответствии с нормами данного закона, поверьте, нам выборы 2010 года покажутся просто мерилом демократии”, – заявил заместитель председателя ЦИК.
При практическом рассмотрении этого закона сразу возникают вопросы по формированию округов и, ссылаясь на заключение заместителя председателя ЦИК, можно резюмировать, что в нем НЕТ НИ ЧЕТКО РАСПИСАННОГО МЕХАНИЗМА, НИ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ ОКРУГОВ, НИ РАВНОМЕРНЫХ ТЕРМИНОВ СОЗДАНИЕ МАЛЫХ И БОЛЬШИХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ. “Центральная избирательная комиссия все же готовит наши предложения в комитет, чтобы по отдельным процедурным моментам, возможно, где-то улучшить те или иные положения и попробовать хоть что-то сделать, чтобы он не выглядел слишком уж печально”, – сказал Магера. Кроме того, Магера отметил существование вопросов к форме избирательного бюллетеня, который может запутать избирателей и избирательные комиссии.
Однако, кроме как на вето Президента, есть еще надежды и на простой провал во втором чтении одиозного и неоправданного 2831-3 из-за нехватки голосов, основанные на заявлениях депутатских фракций, что из законопроекта следует исключить коррупционную норму о 2-х кандидатах в округе, снизить барьер, обеспечить представительство в рай- и облсоветах. А еще должны быть добавлены поправки на этой неделе о возможности самовыдвижения и равенстве независимых кандидатов политических партий и блокаов, а главное – не допустить принятия поправки о снятии 2-туровых выборов.
Для нас, простых граждан и все же субъекта делегирования властных полномочий с помощью избирательного механизма, главным должно стать сообщение господина Юрия Ключковского о необходимости поддержания энтузиазма и постоянной защиты собственной позиции, чтобы не допустить практической реализации этого закона: «Потом это же обществу расхлебывать, это же нас должны этим кормить!»
Поэтому реализация избирательной реформы требует проведения активной разъяснительной работы среди избирателей и членов избирательных комиссий. На этом аспекте отмечает Евгений Побережный, сотрудник по вопросам выборов и управления Координатора проектов ОБСЕ в Украине (RPDIPPL): «RPDIPPL постоянно подчеркивает необходимость установления четкого распределения средств из партийных фондов, рекомендует улучшить учебные мероприятия подготовки, работы членов избирательной комиссии, процедуры подсчета голосов и подведение итогов, повысить уровень информирования и образованности избирателей».
Эксперты в конце конференции отметили, что процесс реформирования избирательного законодательства должен базироваться на принципах открытости, прозрачности и инклюзивности с ключевой ролью парламента и профильного Комитета Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и правосудия, а также привлечением экспертной среды к разработке соответствующих законодательных новаций.
