Киев, 03 сентября 2015 года (112.ua, Андрей МИШИН). В непростой период кардинальных реформ в контексте угроз военной, экономической и социальной безопасности страны высшему законодательному органу Украины отведена институциональная роль стержня легитимности, стабильности и предсказуемости государственной политики. Однако способность Верховной Рады Украины к выполнению такой функции сегодня поставлена под вопрос.
Ломая все установленные правила и стереотипы парламентской организации, вчерашний коалиционер Олег Ляшко, глава фракции Радикальной партии, неожиданно выступил с заявлением о переходе своей политической силы в состояние жесткой «патриотической оппозиции». Его коллега Семен Семенченко в своих рассуждениях пошел еще дальше, предположив, что фракция «Самопомич» отныне будет играть роль «внутренней оппозиции» внутри коалиции.
К сожалению, подобное «новаторство» нивелирует само ключевое политико-правовое определение «парламентская оппозиция» и может привести к хаотизации и дезинтеграции политической системы в нашей стране.
В этой связи следует отметить, что оптимизация политической системы Украины – это не только и не сколько децентрализация власти и открытые списки на выборах, но прежде всего – структурирование парламентаризма, обеспечение четких условий для конструктивных взаимоотношений власти и оппозиции. Необходимо создать такие условия, чтобы «позорные трагедии», подобные произошедшей под стенами Верховной Рады Украины в последний летний день 2015 года, больше никогда не повторились.
Очевидно, что в развитых демократиях мира ХХІ столетия политический диалог происходит не на площадях, не под стенами парламентов и президентских администраций, а непосредственно в залах заседаний представительских институтов власти за четко выписанными регламентом правилами.
Оценка ситуации: новая парламентская реальность
В целом положительный, но откровенно ситуативный и несистемный характер голосования в Верховной Раде Украины по кардинальному для национальной политики вопросу внесения изменений в Конституцию в плане децентрализации власти заставляет в очередной раз поднять вопрос об удивительной самобытности парламентской деятельности в нашей стране.
С одной стороны, «Оппозиционный блок» в полном составе поддержал предложения президента Украины, что являются наглядной демонстрацией способности демократической власти и демократической оппозиции к конструктивным взаимоотношениям. Но с другой стороны, против закона № 2217а/П1 проголосовали три из пяти фракций, входящих в правящую коалицию «Европейская Украина», а именно: Радикальная партия Олега Ляшко, объединение «Самопомич» и ВО «Батькивщина». И хотя число коалиционеров, проголосовавших против, чуть более 70 человек из трех сотен депутатов, настораживает факт, что против предложений президента Украины всего проголосовали 87 парламентариев. Это в очередной раз свидетельствует, что внутри коалиции фактически сформировалась организованная часть депутатов, имеющая собственную точку зрения по большинству поднимаемых проблем. В отличие от фракции Олега Ляшко, это «внутренняя оппозиция» в лице «Самопомочи».
Двухуровневая политическая ответственность: как перед коалицией, так и, в первую очередь, перед фракцией, безусловно, – гениальная находка руководства весьма самостоятельного члена правящей коалиции фракции «Самопомочи», выразившаяся в исключении пяти своих членов за поддержку законопроекта, предложенного коалицией.
Впрочем, с начала каденции радикальная часть коалиции проявляла крайнюю нетерпимость по отношению к парламентской оппозиции, что проявлялось, прежде всего, в тотальном неприятии любых заявлений и законопроектов «Оппозиционного блока».
В конце марта 2015 года было создано оппозиционное правительство Бориса Колесникова. Увы, «оппозиционным министрам» в который раз не хватило компетенции, чтобы преодолеть слабость оппозиционного лидерства, структурировать парламентскую оппозицию, продемонстрировать готовность к созданию системы постоянного диалога между официальным Кабинетом министров и парламентским большинством с одной стороны и парламентской оппозицией с другой.
Кроме того, фактический отказ коалиции закрепить на законодательном уровне основные принципы оппозиционной деятельности обнажил скрытые угрозы и риски дальнейшему становлению украинской демократии. Трагедии 31 августа под стенами Верховной Рады не случилось бы, если бы президентом, правительством и парламентской коалицией попросту не игнорировался такой важнейший элемент формирования демократических институций современного мира, как общественное и политическое взаимодействие.
Мировая практика
Следует отметить, что в классическом понимании теневой кабинет формируется только в Великобритании, где существование подобного органа стало возможным в рамках специфической государственно-политической конструкции и конституционных принципов, гарантирующих многопартийность и свободную конкуренцию между партиями. Ключевыми факторами этой конструкции является двухпартийная система (партии или блоки, доминирующие в парламентском процессе) и высокий уровень политической культуры. Другие страны Вестминстерской системы, в частности Канада и Австралия, привнесли в структуру оппозиционного правительства свои особенности, касающиеся как процесса формирования, так и структурных составляющих оппозиционного правительства.
После окончания Второй мировой войны к британскому опыту формирования руководящих органов оппозиционных фракций обратились многие демократические страны мира. В соответствии с общемировой практикой, оппозиционное правительство, это как бы резервное «правительство в ожидании», предназначенное для того, чтобы при формировании следующей коалиции были переданы все полномочия действующего Кабинета министров. Член теневого правительства становится тенью своего действующего визави, выявляет в его действиях ошибки, о чём регулярно извещает через СМИ общественность страны.
Вместе с тем, проанализировав опыт Италии (функционированию оппозиционного правительства мешает как отсутствие структурированности парламентского процесса, так и многочисленность партий) и Франции (здесь возможность президента выступать в качестве силы, оппозиционной парламентскому большинству, нивелирует роль парламентской оппозиции в целом), можно прийти к выводу, что нет абсолютных факторов, необходимых для создания оппозиционных кабинетов.
Единственным обязательным условием является наличие демократических традиций, обеспечивающих равноправный диалог власти и оппозиции. Поэтому нельзя говорить об успешной практике оппозиционных правительств в новых европейских демократиях. В этой связи, в контексте заявлений президента Республики Польша Анджея Дуды о значении польского опыта для развития демократии в Украине, следует привести крайне негативный пример преследования членов польского теневого кабинета при правлении братьев Качиньских.
Украина: работа над ошибками
С целью выявления основных рифов на пути утверждения концепции конструктивного взаимодействия власти и парламентской оппозиции в Украине обратимся к истории. Начиная с 1995 года, автор данной статьи активно занимается проблематикой адаптации общемировой практики деятельности теневых кабинетов к нашим реалиям, в частности принимал активное участие в деятельности четырех оппозиционных правительств как министр, а также в качестве эксперта и организатора. Идея создания теневого правительства возникла в Украине в 1993 году в виде серии статей журнала «Демос» как предложения тогда еще американского эксперта Романа Зварича по созданию долгосрочной стратегии противодействия президенту Леониду Кравчуку и консервативному парламентскому большинству, так называемой «Группе 239».
Именно на этих идеях и опыте Израиля в 1995 году было создано теневое правительство под руководством лидера «Партии труда» Валентина Ландика и президента межрегиональной ассоциации промышленников Украины Вячеслава Богуслаева как реакция на дискриминационную политику администрации президента Украины Леонида Кучмы в сфере реального сектора экономики. Состоялось всего два полноценных заседания теневого правительства с участием СМИ и представителей науки, выпускались брошюры, однако через политическое давление и отсутствие необходимого опыта теневое правительство «Партии труда» прекратило свое существование.
В 1997 году экс-премьер-министр Украины Петр Лазаренко создает теневое правительство партии «Громада», бросая таким образом второй вызов политическому курсу Леонида Кучмы. Премьер-министром теневого Кабинета стала Юлия Тимошенко. Было проведено несколько «выездных заседаний» в регионы и выпущена цветная брошюра «100 дней до достойной жизни» с биографиями членов теневого правительства. Через внутренние разногласия и договоренности Юлии Тимошенко с окружением Леонида Кучмы «предвыборная» деятельность теневого правительства партии «Громада» не получила развития в новом составе Верховной Рады Украины 1998 года.
Идею теневого правительства Юлия Тимошенко поднимает в 2001 году, призвав Виктора Ющенко и Александра Мороза к формированию оппозиционного блока. Однако команда Ющенко претендовала не на роль оппозиции, а на роль «альтернативной власти», что в результате и не позволило создать теневое правительство. В 2002 году после поражения «Нашей Украины» в парламентской «коалициаде» Виктор Ющенко заявлял: «Создание теневого правительства в демократических традициях стимулирует действующую власть. С такой альтернативой власть начинает работать эффективней». Его соратник Юрий Ехануров предлагал создать не только альтернативное правительство, но и «альтернативные областные и районные государственные администрации: для превращения их в кузницы кадров для будущего президента Ющенко». Как и во многих последующих случаях, до практической реализации заявлений оппозиционных политиков дело не дошло.
В январе 2005 года о создании теневого правительства заявил Виктор Медведчук. Уже в марте Виктор Янукович возглавил «Общественное правительство», созданное с целью контроля деятельности правительства Юлии Тимошенко. После отставки в сентябре 2005 года о создании теневого правительства заявила уже сама Юлия Тимошенко. Все ограничилось заявлениями.
После парламентских выборов 2006 года о создании теневого правительства заявляют представители ведущих парламентских партий Евгений Кушнарев и Роман Зварич. В октябре 2006 года один из создателей теневого правительства на базе Президиума партии «Наша Украина» Роман Бессмертный заявляет: «Оппозиционное правительство и комитеты станут инструментами мощного кулака, направленного против правительства Януковича, задания которых – разработать законопроекты, которые ускорят европейскую интеграцию Украины. Этот пункт является гарантией независимости и суверенитета страны».
В декабре 2007 году, несмотря на принятие закона об оппозиции только в первом чтении, Партия регионов в некоторой мере воплотила идею теневого правительства в Украине. Оппозиционное правительство рассматривалось не как параллельная структура органов государственного управления, а как механизм парламентского контроля над деятельностью власти и способ разработки альтернативной политики на основе партийной стратегии. Этот подход, бесспорно, впервые в Украине отвечал общепризнанным в мире демократическим нормам. Однако из-за отсутствия в Украине правового определения оппозиции решения и предложения теневого Кабинета министров Партии регионов 2008-2010 года формально не выносились на рассмотрение в Верховную Раду в виде проектов нормативно-правовых актов.
В 2010-2013 годах между собой конкурировали несколько слабых теневых кабинетов (наиболее заметными были оппозиционные правительства партии «Батькивщина» и ВО «Свобода»). Низкая эффективность их деятельности связана, прежде всего, с уровнем политической культуры и качеством тогдашней проевропейской элиты Украины, которая, не оглядываясь на осторожную критику, поддерживающих украинскую оппозицию ведущих мировых демократий, стремилась завоевать власть любыми доступными инструментами, превращая понятие оппозиционности в фарс.
Подобная деятельность некоторых безответственных украинских политиков легла в основу дискредитации концепции оппозиционного правительства в Украине. Создание «теневого кабинета» критики называют бутафорией, уходом в виртуальный мир; способом удовлетворения амбиций «сбитых» политиков; потерей времени и пустыми разговорами из-за отсутствия ресурсов и полномочий; и даже формой политической деятельности, которую не воспринимает электорат. Действительно, как избирательная технология, работа оппозиционных правительств, кроме партии «Громада» в 1998 году и Партии регионов в 2010 году, остальным политическим силам не принесла особых дивидендов, так как все сводилось к имитации выездных заседаний в рамках предвыборных кампаний и сугубо медийным технологиям. А этого критически недостаточно для конкурентной политической борьбы. Эффективность деятельности оппозиционного правительства видится в организации широкой дискуссии вокруг предлагаемых им материалов мониторинга, стратегий, проектов общегосударственных и региональных программ, других законопроектов.
Следует отметить и некий «инерционный» характер сомнений некоторых политических лидеров нашей страны в необходимости создания оппозиционного правительства. Одни утверждают, что «нескромно», не будучи у власти, заранее формировать состав правительства. Другие признают, что в их политических силах не хватает кадрового ресурса для самостоятельного формирования собственного правительства. К сожалению, приходится согласиться с мнением, что и сегодня в Украине все еще опасно преждевременно «засвечивать» будущих министров, так как они сразу становятся потенциальными жертвами провокаций и преследований.
Что делать?
Как власти, так и оппозиции следует вместе решить проблему нормотворческого обеспечения. Несмотря на отклонение закона Украины «О парламентской оппозиции» № 0948/П, среди большинства украинских законодателей сложился консенсус по поводу ст.14 законопроекта, которая определяет цели и функции оппозиционного правительства. Согласно этим, одобренным Венецианской комиссией, положениям, оппозиционное правительство в Украине:
- проводит мониторинг деятельности Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти, их должностных лиц;
- осуществляет контроль разработки проекта государственного бюджета и его выполнения;
- готовит материалы для докладов по вопросам, касающихся деятельности Кабинета министров Украины;
- готовит программу своей деятельности; разрабатывает альтернативные законодательные предложения;
- выполняет другие поручения парламентской оппозиции.
Именно эти положения могут лечь в основу давно ожидаемых программы и регламента оппозиционного правительства уже сегодня, не дожидаясь изменений регламента или же принятия нового закона.
Парламентской оппозиции, нынешней и будущим, в первую очередь следует решить проблему своего институционального обеспечения. Технологически решение может выразиться в создании прочной конструкции в виде: секретариата оппозиционного правительства; экспертных советов оппозиционного правительства при центральных органах исполнительной власти; представительств оппозиционного правительства на основе оппозиционных фракций в местных органах представительской власти.
Исходя из общемировой практики функциональных обязанностей оппозиционного правительства, основанных на триаде – контроль, критика, альтернатива, в работе секретариата оппозиционного правительства следует выделить мониторинговую, коммуникационную и организационную работу. Для надежности организационной вертикали стоит продумать введение на добровольных началах должностей секретаря оппозиционного правительства и представителей оппозиционного правительства в регионах.
При успешном решении этих проблем оппозиционное правительство при парламентской оппозиции перестанет быть только имиджевым органом, практически не влияющим на политический процесс в Украине. Его эффективная деятельность принесет оппозиции дополнительный результат на предстоящих местных выборах. А в перспективе конструктивное взаимодействие власти и оппозиции станет основой высокого парламентаризма, демократического лидерства, общественного и политического взаимодействия при принятии стратегических решений развития страны и, следовательно, открытого и свободного формирования новой политической элиты Украины.
