НЕМА АЛЬТЕРНАТИВ: ПОВНОЦІННЕ ЧЛЕНСТВО УКРАЇНИ В НАТО — ЦЕ ЄДИНА ДІЄВА ГАРАНТІЯ БЕЗПЕКИ

Спроби «не дратувати» РФ шляхом дискусії про можливість нерозширення НАТО, намагання умиротворити агресора у Мінському процесі, марні спроби розпочати діалог, непрацюючий механізм якого було закладено у Будапештському меморандумі — це все кроки до тої аномально високої ціни, яку Україна платить зараз за стримання ілюзії існування системи міжнародної безпеки. Партнери України, а особливо країни-члени Північноатлантичного альянсу, мають низку упереджень щодо ризиків, пов’язаних із можливістю повноцінного членства України в НАТО. 

Документ пропонує зміну підходу до гарантування безпеки України та недопущення подальшого розгортання Росією спроб нав’язати світу бачення безпекової системи на її умовах.

НЕМА АЛЬТЕРНАТИВ: ПОВНОЦІННЕ ЧЛЕНСТВО УКРАЇНИ В НАТО — ЦЕ ЄДИНА ДІЄВА ГАРАНТІЯ БЕЗПЕКИ

1. Шлях до війни Умиротворення агресора

Спроби «не дратувати» РФ шляхом дискусії про можливість нерозширення НАТО, нама­ гання умиротворити агресора у Мінському процесі, марні спроби розпочати діалог, не­ працюючий механізм якого було закладено у Будапештському меморандумі — це все кроки до тої аномально високої ціни, яку Україна платить зараз за стримання ілюзії іс­ нування світопорядку. Адже сьогодні може йтись лише про стримання ілюзії, оскільки право сильного, що замінило силу права, стверджувалося Росією на території України 8 років. Це і призвело до тої катастрофи, яку відчула на собі Україна з 24 лютого 2022 року.

Війна РФ проти України як виклик світовій безпеці

Сьогодні в світі не буває і не може бути ізольованих війн. Це доводиться декількома площинами одразу: гуманітарною, економічною, політико­дипломатичною та воєнною. В гуманітарній площині йдеться не лише про типову для майже будь­якого конфлікту кризу біженців, але й про зернову кризу, яка довела, що війна Росії проти України — це проблема не лише Європи, але й всього світу. Від українського зерна напряму залежить світова продовольча безпека. Будь­які напівміри на кшталт так зв. «зернової угоди» не вирішують цю проблему. Узгоджені для відвантаження та відправлення зерна порти неодноразово піддавались обстрілам. Причому перші з них були здійснені РФ безпосе­ редньо після підписання зернових угод (важливо, що зернова угода складається з двох окремих документів, підписаних між Україною, Туреччиною та ООН і Росією, Туреччиною та ООН).

Незважаючи на неодноразове продовження її Російською Федерацією станом на травень 2023 року ця угода де­факто паралізована. Точкові рішення не дадуть розв’я­ зання продовольчих проблем у середньостроковій перспективі, адже сьогодні значна частина сільськогосподарських земель України окупована, а ще більша — замінована. В той же час, люди, що мали б займатись сільським господарством, через обстріли Ро­ сією всієї території України, постійно перебувають у небезпеці, або ж є безпосередньо залученими до відбиття російської збройної агресії у складі Сил оборони України.

У політико­дипломатичній площині йдеться про небачений раніше (до 2014 року) випа­ док: держава­член Ради Безпеки ООН, що має ядерне озброєння, здійснює акт агресії проти держави, що здала своє ядерне озброєння в обмін на гарантії безпеки від цієї ж держави, що і стала агресором. Цей акт агресії не лише є викликом для ООН, а й змушує більш ретельно подивитись на ті порушення Статуту ООН, які було допущено через РФ з моменту її прийняття до ООН, яке де­юре так ніколи і не відбулося, до її послідовних агресивних дій та порушення прав людини як на території РФ, так і за її межами.

Аналіз ключових неспроможних домовленостей та гарантій

Будапештський меморандум

Будапештський меморандум — документ, що фактично став результатом приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Цей меморандум був по­ кликаний надати Україні гарантії безпеки в обмін на її відмову від ядерного арсеналу. В англійському варіанті тексту Будапештського меморандуму йдеться не про «гаран­ тії», а лише про «запевнення» (assurances). Це формулювання початково було предме­ том дискусії: українська сторона наполягала на внесенні до англійського тексту саме слова «guarantees», але домовились лише про «assurances» в англійському примірни­ ку документа та про «гарантії» та «гарантии» в українському та російському варіантах відповідно.

Будапештський меморандум так і не був ратифікований жодною зі сторін­підписантів, зокрема й Україною. Цей аргумент може обходитись через текст документа, де окремо зазначено, що він набуває чинності з моменту підписання. Згідно з Віденською конвен­ цією, ратифікація є лише одним із механізмів надання згоди на виконання договору. Ме­ морандум було зафіксовано у документах ГА та РБ ООН і постійно діючої Конференції ООН з роззброєння.

Україна неодноразово намагалась змусити Будапештський меморандум працювати та задіяти його гарантії. Навесні 2014 року було зроблено першу спробу проведення кон­ сультацій («Будапешт мінус Росія»). 2018 року — друга спроба через російську атаку на катери «Бердянськ», «Нікополь» та буксир «Яни­Капу». Перед 24 лютого 2022 року акти­ візувати роботу в Будапештському форматі ще раз спробували три колишні президен­ ти України. Під час Мюнхенської конференції 2022 року Президент України Володимир Зеленський зробив четверту з 2014 р. спробу скликати консультації, передбачені Буда­ пештським меморандумом. 1

Мінські домовленості

Цей комплекс документів (Мінський протокол, 2 Мінський меморандум, 3 Комплекс захо­ дів з реалізації Мінських домовленостей 4) був відповіддю на продовження російської агресії після анексії Криму на сході України, при цьому ніяк не фіксуючи і не згадую­ чи анексію Криму у своїх складових. Такий підхід показав свою неефективність, адже закріпляв розділення одного і того самого конфлікту на складові, що дозволяло гово­ рити про формальну деокупацію лише частини українських територій як варіант вре­ гулювання. Для практичних рішень щодо імплементації Мінських домовленостей було створено Тристоронню контактну групу (ТКГ, яка складалась з України, Росії та ОБСЄ як посередника) та «Нормандський формат» («Нормандська четвірка», або ж «Н4», яка складалась з України, Німеччини, Франції та Росії). В рамках роботи цих форматів Ро­ сійська Федерація активно намагалась виставити себе посередником, а не стороною конфлікту, додаючи, що всі питання треба напряму вирішувати «сторонам» — Україні та незаконними збройними формуваннями на окремих районах Донецької та Луганської областей (НЗФ ОРДЛО). Окрім цього, тактика Російської Федерації полягала у спробі до­ сягати виконання Україною політичної складової домовленостей, ігноруючи при цьому свої зобов’язання у сфері безпеки.

Україна ініціює проведення консультацій у межах Будапештського меморандуму: https://www.president. gov.ua/news/ukrayina-iniciyuye-provedennya-konsultacij-u-mezhah-budapesh-73001

Комплекс заходів з реалізації Мінських домовленостей: https://www.osce.org/files/f/documents/5/b/ 140221.pdf

Мінський протокол: https://www.osce.org/files/f/documents/a/a/123258.pdf Мінський меморандум: https://www.osce.org/files/f/documents/a/1/123807.pdf

Фактично ці домовленості, зумовлені необхідністю припинення вогню, виконали цю свою роль лише частково і не гарантували безпеку Україні та її громадянам, що прожи­ вали на лінії розмежування. Той тліючий конфлікт, який розвивався 8 років до 24 люто­ го 2022 року, дозволив Росії підготувати усі необхідні ресурси для подальшої агресії проти України і, що видається значно важливішим, створив у РФ уявлення про те, що та конфігурація війни, яку вона вела проти України з 2014 до 2022 є чимось дозволеним.

Тому РФ продовжувала тестувати рамки дозволеного світом щодо її дій проти України на гнучкість.

Пропозиції, висловлені у Стамбулі на початку 2022 р.

З початком фази бойових дій Росії проти України від 24 лютого 2022 року, Мінські домов­ леності виявились остаточно похованими і сторони намагались знайти інший перего­ ворний формат. Підсумком перемовин, що розпочалися майже одразу з початком цього етапу бойових дій, з 28 лютого 2022 року, стали Стамбульські пропозиції РФ і України. Варто зауважити, що сторони все одно бачили контури домовленостей по­різному, і саме через це вони у будь­якому випадку повторили б долю Мінських домовленостей.

Пропозиції, які задекларувала українська сторона, були жорстко нав’язані обставина­ ми російської агресії, але так само включали елемент логіки умиротворення агресора.

Українською позицією передбачались вимоги до РФ покинути ті території, на яких її збройні сили знаходяться з 24 лютого 2022 року, юридично зобов’язуючі гарантії безпе­ ки України, що містять вимогу закриття неба на Україною без попередніх умов, а також припинення вогню. Українська сторона фактично запропонувала свою згоду перемо­ вини щодо Криму та Севастополя протягом 15 років. Була проговорена готовність уз­ годжувати безядерний, позаблоковий, нейтральний статус держави в обмін на Договір про гарантії безпеки для України.

Втім, цим пропозиціям не судилось бути втіленим, адже зі звільненням окупованих територій Київської області світ побачив страчених російськими військами цивільних жертв агресії та шокуючі воєнні злочини, скоєні армією РФ проти цивільного населення. Це стимулювало реакцію партнерів України щодо подальшої допомоги і неприйнятності спроб умиротворення агресора, що вчиняє злочини, які мають ряд ознак геноциду. Але тема гарантій безпеки не була зовсім залишена Україною, втім, вони отримали позитив­ ні трансформації у порівнянні зі Стамбульськими пропозиціями.

Пропозиції Київського безпекового договору

Київський безпековий договір (compact) — це система гарантій безпеки, запропонована робочою групою з питань міжнародних гарантій безпеки для України. До договору мо­ жуть приєднатися такі країни як США, Великобританія, Канада, Польща, Італія, Німеч­ чина, Франція, Австралія, Туреччина, країни Північної Європи та Балтії, Центральної та Східної Європи (список не є вичерпним). Гарантії мають бути забезпечені двосторонніми договорами з державами­гарантами і об’єднані спільним документом про стратегічне партнерство — безпосередньо Київським безпековим договором.

Київський безпековий договір (compact) позиціонується як пропозиція щодо гарантій безпеки для України на нашому шляху до НАТО. Окремо артикулюється, що це прагнен­ ня закріплено в Конституції України і на момент підготовки чернетки компакту, немає наміру відмовлятись від цього прагнення, проте гарантії безпеки необхідні Україні тут і зараз. Такий підхід містить у собі загрозу отримати гарантії безпеки, які дозволять низці акторів (в т.ч. серед можливих гарантів) говорити про достатність таких гарантій і віддалення перспективи нашого членства у НАТО, що згодом може трансформуватись у форму дипломатичної відмови. Автори документу окремо зазначають, що гарантії не мають містити вимоги нейтралітету України, але така конфігурація дозволить не гово­ рити «так», водночас не говорячи «ні».

Пропозиція шляху розв’язання ситуації

Уся описана вище історія різноманітних гарантій безпеки, які надавались Україні, до­ мовленості, в яких Україна виступала як сторона, доводить: жодні напівміри не працю­ ють та вже не запрацюють. Спроби «втримати РФ у рамках», «не дражнити агресора», знаходити різноманітні «проміжні варіанти» для України — це лише заохочення РФ до нових спроб атак проти України у всіх доступних їй площинах. Єдиною дієвою гарантією безпеки для України може бути повноцінне членство у НАТО. При цьому варто врахо­ вувати той факт, що з огляду на події, які відбувались з 2014 і відбуваються до сьогодні, Північноатлантичний альянс потребує України не менше, ніж Україна потребує членства в НАТО.

2. Україна-НАТО: упередження та перспективи

Агресія РФ проти України як провал Європейської архітектури безпеки створеної після 1991 року

Повномасштабна агресія РФ проти України стала остаточним вироком одному із ключо­ вих елементів Європейської архітектури безпеки, яка сформувалася після 1991 року— а саме того, що Україна перебувала в сірій зоні безпеки між розширеним НАТО і РФ, яка частково відновила силовий потенціал після краху СРСР. Такий статус України був ре­ зультатом домінуючих в країнах НАТО уявлень щодо РФ. В 2000­х роках країни НАТО побо­ ювалися, що членство України в НАТО означатиме остаточну втрату РФ і, як наслідок, можливість розвивати взаємовигідні відносини по широкому колу питань. Саме тому формулювання комюніке Бухарестського саміту Альянсу квітня 2008 року носили біль­ ше декларативний характер в частині перспектив приєднання України до НАТО. В 2010­х роках РФ вдавалося доволі ефективно продавати країнам НАТО погрози конвенційної і неконвенційної ескалації в випадку наближення України до членства в Альянсі, стри­ муючим тим самим розвиток відносин Україна­НАТО. Таким чином НАТО продовжувало слідувати моделі стриманого партнерства із Україною.

Проблемою відповідного обережного підходу країн НАТО до питань членства України в Альянсі було те, що для РФ гарантування позаблокового статусу України ніколи не було кінцевою ціллю. Збереження України в сірій зоні безпеки було передумовою пе­ реходу до наступного етапу — повернення фізичного контролю над Україною з метою відродження Російської імперії. Саме такий план був озвучений президентом РФ в про­ грамній статті «Про історичну єдність росіян і українців» (липень 2021 року), яка стала політичною основою плану подальшої повномасштабної агресії.

Підхід за якого передбачалося, що «ціна/ризики прийняття України до НАТО переважать ціну/ризики неприйняття України до НАТО» показав свою повну недієздатність. Події після початку 2022 року показали, що вартість збереження України в сірій зоні безпеки виявилася кратно більшою, ніж ціна сміливого стратегічного кроку щодо розширення периметру безпеки в Європі за рахунок приєднання України до НАТО. Вартість відповід­ ного обережного підходу продовжує зростати із кожним днем після 24 лютого 2022 року. Мова йде не лише про вартість воєнної, економічної і гуманітарної допомоги, яку країни НАТО надають Україні тут і зараз. В широкому розумінні мова йде про численні негативні наслідки для глобальної економіки.

Зміни після 24 лютого 2022 року

Ключовою зміною, яка відбулася після 24 лютого 2022 року на фоні початку повномасш­ табної агресії РФ проти України, стало усвідомлення країнами НАТО того факту, що без гарантування безпеки України дійсно неможлива безпека і стабільність на Європей­ ському континенті, що є одним із стовпів глобальної безпеки. Відповідні формулювання були частиною таких документів як Хартія про особливе партнерство Україна­НАТО та Хартія про стратегічне партнерство Україна­США. Проте практичні кроки показували, що партнери не готові повною мірою слідувати відповідним деклараціям. На сьогодні результатом такого усвідомлення є політичний консенсус серед країн НАТО на рівні правлячих еліт щодо того, що воєнна безпека України повинна бути посилена.

Окрім того події після 24 лютого 2022 року спростували низку загальноприйнятих уяв­ лень, які стояли на шляху України до НАТО. Одним із ключових помилкових уявлень була теза про те, що прийняття України до НАТО означатиме негайну необхідність тут і зараз розгортати кількасот тисячне міжвидове угруповання Альянсу на території України для автоматичного виконання 5 статті Вашингтонського договору в разі потреби — як це було в випадку ФРН протягом Холодної війни. Дійсний розвиток подій показав, що Сили оборони України спроможні ефективно проводити оборонні і наступальні дії на землі, а також унеможливлюють проектування сили РФ в повітряному і морському просторах.

Таким чином Україна, в умовах членства в Альянсі, при доволі обмежених вливаннях західної техніки і технологій може ефективно протидіяти намаганням РФ проектувати силу на перших етапах можливої агресії. Як наслідок, у такому випадку вступ України до НАТО не означатиме автоматичної необхідності для країн Альянсу розгортати і застосо­ вувати конвенційне угрупування на території України. Фактично Україна продемонстру­ вала спроможність до реалізації комплексу заходів, які можуть в перспективі створити ефект стримування через заборону (deterrence by denial), що зменшує необхідність роз­ гортати міжвидове угруповання сил Альянсу тут і зараз.

Тобто спираючись на реальні спроможності Сил оборони України, вона може певний час протистояти збройній агресії РФ без необхідності розгортання і застосування коаліцій­ ного міжвидового угруповання країн­членів Альянсу, на відміну від інших країн­членів НАТО.

Так само погроза конвенційної ескалації, яку РФ використовувала доволі ефективно до 24 лютого 2022 року, втратила свою переконливість. Розвиток подій показав повну неспроможність конвенційного угруповання РФ проводити сучасні загальновійськові операції і, як наслідок, формувати нову реальність із якою мали б рахуватися країни НАТО. Більше того, на сьогодні Збройні Сили РФ зазнали настільки значних втрат в силі і техніці, що змушені покладатися на погрози неконвенційної ескалації, які однак викли­ кали критику в таких країн як КНР і Індія, отже не повинні сприйматися як перешкода до набуття членства України в Альянсі.

Поточні дискусії

Незважаючи на те, що серед політиків і експертів країн НАТО на сьогодні є консенсус щодо необхідності зміцнення безпеки України, бракує згоди щодо того, що це має від­ бутися шляхом негайного приєднання України до НАТО. Офіційна позиція зводиться до того, що приєднання України до НАТО є можливим лише після завершення бойових дій. При цьому окремі західні експерти натякають на те, що вступ України до НАТО може відбутися лише в випадку відмови від претензій на окремі території, якщо ті не вдасться деокупувати в найближчому майбутньому.

Можливість перетворення війни «РФ­Україна» в війну «РФ­НАТО» в випадку приєднання України до НАТО стримує західних політиків в питанні приєднання України до Альянсу тут і зараз. Як наслідок наші західні партнери воліють продовжувати поточну модель партнерства співпраці із метою відбиття агресії РФ шляхом передачі систем озброєн­ ня і розвідувальних даних, проведення тренувань, моделювання операцій тощо. В пер­ спективі відповідна модель партнерства на думку країн НАТО має бути спрямована на відродження Сил оборони України із метою попередження нових раундів агресії з боку РФ. Така політика відома як «Ізраїльська модель гарантування безпеки» або «стратегія дикобраза» (porcupine strategy).

На практиці очікується, що контури відповідної моделі будуть визначені в рамках Віль­ нюського саміту НАТО (липень 2023). В тому числі мова йде про створення Ради Україна­ НАТО із правом України скликати таку раду в випадку наростання загрози і можливістю ставити питання про отримання відповідної допомоги. Так само планується підписання рамкового документу, який інситуціоналізує механізми підтримки України, котрі були задіяні із 24 лютого 2022 року.

Очікування України від Вільнюського саміту НАТО зазнали певної модифікації — від очі­ кування однозначного позитивного рішення щодо прийняття України до Альянсу до зго­ ди вважати значним прогресом схвалення часових рамок приєднання України до НАТО і початок процесу приєднання. При цьому пропозиції застосувати Ізраїльську модель гарантування безпеки частиною експертної спільноти України розглядаються як спро­ би відволікти від питання членства. Таким чином мова йде про збереження безком­ промісної позиції щодо якомога швидшого приєднання України до НАТО, вважаючи, що будь­яка рамкова угода може повторити долю Будапештського меморандуму 1994 року. Із іншого боку Україна не відмовилася від ідеї «Київського безпекового договору» як за­ собу посилення безпеки України в рамках процесу найближення до членства. При цьо­ му глобально дана ідея не розглядається як підміна членству в Альянсі, але все ж може інтерпретуватися в такий спосіб.

Також має місце спроба окремих представників експертної спільноти і влади України за­ пропонувати таке трактування 5 статті Вашингтонського договору, яке не передбачає необхідності безпосереднього військового втручання на боці України. Допомога відпо­ відно до такого трактування має надаватися виключно в формі озброєння і боєприпасів, розвідувальних даних, підготовки і тренування, планування операцій. Тобто на практи­ ці не виходити за рамки того, що мало місце після 24 лютого 2022 року. Відповідно існує думка, що таке трактування 5 статті має збільшити готовність членів НАТО до приєд­ нання України, зменшуючи ризики прямої автоматичної конфронтації США/НАТО та РФ.

На практиці ж таке трактування може додати переконливості ідеї рамкового докумен­ ту, який держави­члени НАТО бачать як альтернативу приєднанню України до Альянсу тут і зараз. Україні буде важко заперечувати рамковий документ, який кодифікуватиме механізми і форми співпраці напрацьовані починаючи із 24 лютого 2022 року. Крім того самій Україні є невигідним розмивання 5 статті Вашингтонського договору про створен­ ня НАТО — не зважаючи на доволі загальні рамки, коли мова про колективну оборону, Альянс тримається на імпліцитній готовності США застосовувати силу. Так само розми­ вання того що передбачає 5 стаття Вашингтонського договору скоріше за все не знай­ де позитивного відгуку серед держав Центральної та Східної Європи (ЦСЄ), які в своїй оборонній політиці виходять із того, що відповідна стаття передбачає застосування вій­ ськового інструменту США.

В той же час підхід «стримування через заборону» (deterrence by denial) лише відстрочує термін розгортання міжвидового угруповання НАТО на виконання 5 статті, суто виходя­ чи з того, що Сили оборони України де­факто мають реальні спроможності до відбиття повномасштабної агресії, на відміну від більшості інших країн­членів Альянсу. Водночас «стримування через заборону» (deterrence by denial) не знімає необхідність подальшого розгортання та застосування міжвидового угруповання НАТО на території України, коли або якщо це стане актуальним.

Плани на майбутнє

Ключовою проблемою, з якою стикається Україна в аргументації питання членства в Альянсі, є зміна сприйняття наших партнерів. На сьогодні з точки зору США ситуація виглядає прийнятною. Україна наносить значний рівень ураження Збройним силам РФ, зменшуючи рівень воєнної загрози для Європи і підриваючи імідж РФ як великої держа­ ви, працюючи в рамках існуючих механізмів підтримки, які готові інституціоналізувати. При цьому ризики прямої конфронтації із РФ залишаються мінімальними якщо Україна залишається поза НАТО. Із точки зору України така ситуація, коли основні ризики пере­ кладаються на нашу країну (buck passing), є неприйнятною.

Ключова аргументація України щодо необхідності приєднання України до НАТО зводить­ ся до наступних моментів. Перш за все мова про накопичений досвід в питанні ведення війни високої інтенсивності, який буде корисний в рамках модернізації країн­членів Альянсу. По­друге, мова йде про загальне посилення безпеки в регіоні через залучен­ ня до спільного планування і гіпотетичного застосування Сил оборони України.

Пере­творення країн ЦСЄ в бастіон стримування РФ, інтегральною частиною якого є Україна, має в свою чергу вивільнити значні сили США для стратегічного протистояння із КНР в Індійсько­Тихоокеанському регіоні. До цієї аргументації нещодавно додалася теза про те, що приєднання України до Альянсу дозволить країнам НАТО мати більше впливу щодо розвитку і застосування Сил оборони України. Не менш важливим є питання гаранту­ вання безпечного середовища для майбутньої реконструкції і післявоєнної розбудови України. Членство України в Альянсі буде розглядатися міжнародними інвесторами як більша гарантія безпеки інвестицій ніж Ізраїльська модель.

Таким чином аргументація України щодо необхідності прийняття до НАТО зводиться до сукупності низки переваг воєнного характеру, а також ризиків для реконструкції. Проб­ лема такого підходу в тому, що ціна прийняття України в НАТО розглядається як така, що переважує додану вартість в уяві тих, хто приймає рішення. Важливим є постійне нагадування про негативну ціну відмови приймати Україну до НАТО.

При цьому поза увагою залишається низка важливих моментів. РФ в її поточному ви­ гляді і відповідною імперською великодержавною ідентичністю скоріше за все і далі відмовиться приймати факт існування України як окремої країни, навіть якщо уявити ідеальну ситуацію, що Україна в найближчому часі зможе провести повну деокупацію власних територій. Неможливість РФ тут і зараз реалізувати свої максималістські плани щодо України не повинна сприйматися як остаточна відмова від їх реалізації. Як наслі­ док єдиним варіантом який міг би підштовхнути РФ до постімперського транзиту було б прийняття України до Альянсу, оскільки б тим самим РФ втратила б простір для проек­ тування своїх імперських амбіцій. Саме такий сценарій міг би бути справжньою ознакою стратегічної поразки РФ, яка своїми цілями агресії фактично задекларувала знищення України і попередження подальшого розширення НАТО на схід.

Автори: Марія КУЧЕРЕНКО, Микола БЄЛЄСКОВ

Джерело тут