«Механізми дострокового відкликання депутатів місцевих рад: європейський досвід для України». Аналітична записка

Київ. 16 листопада 2015 року (Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України)

Анотація

Проаналізовано правові засади дострокового відкликання депутатів місцевих рад в Україні та особливості застосування цього інституту в європейських країнах. Визначено, що механізм дочасного відкликання депутатів не є поширеною практикою в Європі, оскільки він є однією з форм імперативного мандату. Зазначено, що в країнах-членах ЄС замість процедури відкликання надається перевага розвитку механізмів прямої демократії та вдосконаленню місцевих виборчих систем. Розглянуто основні форми безпосередньої участі на місцевому рівні в ЄС, стан їх конституційно-правового унормування в Україні. Визначено, що підвищення участі громадян у місцевих справах переважним чином можливе за подальшого розвитку механізмів прямої демократії.

МЕХАНІЗМИ ДОСТРОКОВОГО ВІДКЛИКАННЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

Процес децентралізації, який наразі ініційований в Україні, передбачає поступове збільшення повноважень місцевих представницьких органів влади (усіх рівнів). Це зумовлює підвищення рівня відповідальності місцевих рад та, відповідно, потребує удосконалення механізмів контролю за їх діяльністю, зокрема, з боку місцевих громад.

За визначенням Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи сформульованим у Проекті кінцевої Дорожньої карти для України з питань децентралізації від 20 березня 2015 р. «політика децентралізації виходить за рамки простої інституційної реформи і служитиме своєрідним «важелем» для більш гармонійного місцевого і регіонального розвитку із залученням громадянського суспільства…» [1].

Питання контролю громади за діяльністю органів місцевого самоврядування є складовою загальної системи участі населення в управлінні місцевими справами. Навесні 2014 р. Україна ратифікувала Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади, тим самим наша держава підтримала один з демократичних принципів, які поділяють усі держави-члени Ради Європи та, відповідно, взяла на себе зобов’язання щодо забезпечення права участі громадян у справах місцевого органу влади. Право участі означає «право вживати рішучих заходів для визначення або впливу на здійснення повноважень та обов’язків місцевого органу влади» [2].

Виходячи з вищезазначеного доцільним є розглянути механізм дострокового відкликання депутатів місцевих рад в Україні з точки зору його ефективності як одного із засобів контролю громадян за роботою окремих депутатів та місцевого представницького органу в цілому, а також його відповідності сучасним демократичним практикам європейських країн.

Процедуру дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад за ініціативою виборців чітко визначено в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» № 93 IV від 11 липня 2002 року. У ст. 5 Закону закріплено право виборців відкликати депутатів місцевих рад. У ст. 37 визначено три підстави для відкликання депутата виборцями: «порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми»[3].

Право вносити пропозиції щодо відкликання депутатів місцевих рад мають виборці відповідного виборчого округу. (П. 1. Ст. 38). Рішення щодо відкликання депутата за народною ініціативою приймається на зборах виборців (П. 2. Ст. 38 ). Подальший механізм відкликання депутатів місцевих рад так само визначено у законі: формування зборів виборців, вимоги до прийняття рішення про відкликання, створення ініціативної групи, функції ТВК, а також безпосередньо організація та проведення збору підписів, підрахунок голосів, право на оскарження рішень ТВК.

Разом з тим право відкликання депутата за народною ініціативою є дещо обмеженим стосовно дочасного припинення повноважень депутатів, обраних за списком місцевої партійної організації. Політична партія має право приймати рішення щодо підтримки або відмови відкликання свого депутата за народною ініціативою. ТВК ухвалює остаточне рішення на підставі позиції партії.

Отже, загалом на даний момент процедура дострокового відкликання депутата місцевої ради є цілком врегульованою. Однак її подальше застосування з метою забезпечення контролю виборців за діяльністю депутатів місцевих рад в Україні має враховувати особливості реалізації права участі громадян у місцевих справах у державах-членах ЄС та взятих на себе Україною європейських політичних зобов’язань.

Слід зазначити, що практика застосування імперативного мандату походить з Римського права і ґрунтується на делегуванні виборцями конкретних завдань (наказів) обраним депутатам. Відповідно до цього, виборці у разі невиконання депутатами поставлених завдань отримують право їх дочасного відкликання. В європейській практиці такий підхід вважається недемократичним, оскільки процедура дострокового відкликання депутатів місцевих рад вважається однією з форм імперативного мандату. Сучасні ліберальні демократичні підходи містять розуміння представницького мандату крізь призму суверенітету усієї нації. Депутати є представниками усього народу, а не окремих виборців, тому практика застосування імперативного мандату в європейських країнах вважається великою мірою недемократичною і практично відсутня в державах-членах ЄС.

В Європі на загальнонаціональному рівні право відкликання депутатів передбачено лише у ФРН: уряди земель мають право відкликати своїх депутатів із Бундесрату. Загалом же механізм відкликання вважається американським інститутом і головним чином розповсюджений на місцевому рівні, зокрема у 18 штатах США, у деяких провінціях Канади[4].

На місцевому рівні в європейських країнах процедура відкликання депутатів передбачена лише в деяких кантонах Швейцарії (Берн, Золотурн, Тічіно, Тургау, Урі, Шаффхаузен)[5]. Наприклад, у Ст. 27 Конституції кантону Урі передбачено право громадської ініціативи щодо дострокового припинення повноважень органу влади[6]. У Конституції кантону Берн (Ст. 57) визначено право жителів на ініціювання проведення позачергових виборів до місцевого органу влади[7].

Враховуючи, що розвиток місцевого самоврядування залишається одним із найпріоритетніших напрямів політики ЄС і, водночас, зважаючи на загалом негативне ставлення до застосування будь-яких форм імперативного мандату (механізму дострокового відкликання депутатів місцевих рад зокрема), в європейських країнах питання відповідальності та підконтрольності органів місцевого самоврядування вирішується за допомогою, по-перше, впровадження дієвих механізмів місцевої демократії, по-друге, удосконалення місцевої виборчої системи.

Розвиток місцевої демократії є одним із головних напрямів реформування системи місцевого та регіонального самоврядування в ЄС. Основними формами безпосередньої участі громади у вирішенні місцевих справ є наступні:

• місцевий референдум є одним з основних засобів участі у місцевих справах. Право на нього серед іншого закріплене у ст. 38 Європейської хартії місцевого самоврядування, а також у Додатковому протоколі до Європейської хартії місцевого самоврядування у ст. 2, де йдеться про те, що держава має забезпечити створення «процедур залучення людей, які можуть включати консультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення»[8];

Довідково: «… В деяких федеральних землях ФРН жителі доволі часто використовували механізм відкликання бургомістрів шляхом проведення місцевих референдумів. Найбільш активно він використовувався в землі Бранденбург, де з 1995 по 2006 р. у такий спосіб було відкликано 16 бургомістрів» [9].

• збори громадян, зокрема в деяких країнах збори громадян можуть за певних обставин замінити місцевий представницький орган (Португальська Республіка, ФРН);
• громадські ініціативи – право громади безпосередньо вносити власні пропозиції на розгляд місцевої ради;
• органи самоорганізації населення – утворення мікрогромад для вирішення окремих питань.

Вищенаведені форми безпосередньої участі громадян у місцевих справах значною мірою закріплені в українському нормативно-правовому полі. Конституція України «надає широкі можливості для участі громадськості в діяльності влади, її інститутів, сприяє значної її підзвітності народові…» [10]. Конституція України містить загальні права громадян на пряму участь у вирішенні місцевих справ (Ст. 5), а також гарантує цілком конкретні механізми такої участі, а саме: вибори, місцевий референдум, громадські звернення, а також інші форми (Ст. 38, Ст. 40, Ст. 69).

У Законі України «Про місцеве самоврядування» передбачено право громадян щодо проведення місцевого референдуму (Ст. 7), загальних зборів (Ст. 8), місцевих ініціатив (Ст. 9), громадських слухань (Ст. 13) та створення органів самоорганізації населення [11]. В окремому законі «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. № 393/96 – ВР [12] забезпечено практичне право і можливість громадян в управлінні державними і громадськими справами з метою поліпшення роботи органів влади, реалізацією власних соціально-економічних, політичних прав і законних інтересів. Повноваження органів самоорганізації населення так само визначено в окремому Законі України «Про органи самоорганізації населення» [13].

Водночас інші важливі форми прямої демократії: місцевий референдум, загальні збори, громадські слухання, місцеві ініціативи потребують додаткового нормативно-правового врегулювання. Зокрема, порядок призначення і проведення місцевого референдуму має бути визначено законом. Це стосується й порядку проведення загальних зборів, оскільки в Законі України «Про місцеве самоврядування» передбачено проведення загальних зборів на підставі закону та статуту територіальної громади. На сьогодні відповідний закон відсутній, проте чинною є Постанова Верховної Ради 3748-12 від 17 грудня 1993 р. «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання». Порядок проведення громадських слухань має бути визначено в Статуті територіальної громади. Слід відзначити, що у процесі децентралізації значно підвищується значення Статуту громади як нормативного документу, що, окрім іншого, повністю або частково врегульовує такі форми прямої місцевої участі: громадські слухання, загальні збори, місцеві ініціативи. Зокрема, навіть поверховий аналіз чинних статутів територіальних громад свідчить про відсутність в них окремих форм громадської участі.

Результати аналізу європейських виборчих систем країн на місцевому рівні свідчать про відсутність якоїсь єдиної найбільш поширеної моделі. Кожна країна обирає ту модель, яка краще відповідає рівню, повноваженням, політичним завданням місцевих рад. «В Європі … формування представницьких органів є питанням політичної доцільності… виборча система має досягати тих цілей, які ставляться розробниками» [14].

Кожна країна застосовує таку модель місцевих виборів, яка найкраще сприяє реалізації конкретних завдань на різних рівнях самоврядування. Разом із тим можна виокремити декілька загальних характеристик, які притаманні сучасним європейським виборчим системам на місцевому рівні, а саме:

1. найбільш поширеними є різноманітні форми пропорційних систем переважно з можливістю персоніфікованого вибору;
2. характер виборчої системи великою мірою визначається розміром громади (кількістю населення), а не рівнем самоврядування;
3. за умов недостатньо розвиненої партійної системи використовують пропорційну систему з закритими списками (Болгарія, Румунія, Хорватія);
4. на найнижчих рівнях самоврядування (з невеликою кількістю населення) переважно застосовується мажоритарна система;
5. у багатьох країнах передбачається доволі широке коло суб’єктів висування кандидатів у депутати, зокрема:

• за мажоритарної системи дуже часто право висування мають окремі виборці, об’єднання виборців, громадські організації (Литва, Польща);
• у деяких країнах дозволені виборчі об’єднання або блокування партій ( Італія, Латвія, Литва, Польща, Румунія, Хорватія).

Висновки

1. В українському законодавстві процедура дострокового відкликання депутатів місцевих рад є цілком врегульованою.
2. Проте в європейській практиці механізм дострокового позбавлення мандату, який є однією з форм імперативного мандату, характеризується великою мірою як негативне явище. Відповідно, він не є поширеним в європейських країнах (виключенням є Швейцарія). Загалом він вважається американським інститутом і застосовується у США, провінціях Канади, країнах Південної Америки.
3. Питання підвищення участі населення у місцевих справах є одним із пріоритетних напрямів європейської політики. Про це свідчить, зокрема, прийняття Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі громадян у місцевих справах. Реалізація цього завдання в європейських країнах відбувається за допомогою впровадження дієвих механізмів прямої демократії на місцевому рівні та удосконалення виборчої системи.
4. В Україні закладено належні конституційні засади для подальшого розвитку механізмів прямої демократії на місцевому рівні. Проте чинне нормативно-правове забезпечення гарантованих конституцією форм громадської участі є загалом недосконалим. По-перше, певного уточнення потребують самі визначення понять механізмів прямої участі, передбачених в Законі України «Про місцеве самоврядування». По-друге, важливим є прийняття окремого закону про місцевий референдум, а також належне унормування інших форм громадської участі (місцеві ініціативи, загальні збори, громадські слухання). По-третє, надання обов’язкового характеру Статуту територіальної громади та унормування його основних стандартів.

Таким чином, подальше підвищення рівня участі громадян України у місцевих справах цілком доцільно реалізовувати шляхом відмови від процедури дострокового відкликання депутатів місцевих рад і зосередженості на вдосконаленні форм прямої демократії. Зокрема з урахуванням виконання Україною взятих на себе зобов’язань у наслідок ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування та Додаткового протоколу до неї щодо забезпечення права участі у місцевих справах.

Рекомендації для центральних органів влади і місцевих рад різних рівнів.

1. Внести зміни до п. 2 Ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування» з метою уточнення порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради.
2. Підготувати проект Закону України «Про місцевий референдум» з урахуванням особливостей сучасної суспільно-політичної ситуації в Україні.
3. На основі Постанови ВР 3748-12 від 17.12.1993р. «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання» розробити законопроект «Про загальні збори громадян».
4. Визначити і закріпити обов’язковий характер Статуту територіальної громади шляхом внесення змін до п. 1 ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування».
5. Унормувати в межах окремого закону стандарти формування Статутів територіальних громад .

Відділ розвитку політичної системи

(Ю.Б. Каплан)

№ 22, Серія «Політика»

1. Проект кінцевої Дорожньої карти. Підсумки пост-моніторингу в Україні. Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи. 20 березня 2015 р. Електронний ресурс // Режим доступу : https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2747854&SecMode=1&DocId=2270072&Usage=2
2. Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади. Рада Європи від 16.11.2009. Міжнародний документ. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_946
3. Закон України «Про статус місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93 IV. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/93-15
4. Report on the imperative mandate and similar practices. European commission for democracy through lam (Venice Commission). Council of Europe. Strasbourg. 16 June 2009. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)027-e
5. Report on the imperative mandate and similar practices. European commission for democracy through lam (Venice Commission). Council of Europe. Strasbourg. 16 June 2009. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)027-e
6. Popular or citizens initiatives and authorities counter-proposals. Constitution of Canton Uri Art. 27. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.direct-democracy-navigator.org/legal_designs/canton-of-uri-switzerland-regional-kantonale-volksinitiative
7. Constitution of the canton ob Bern. Art. 57. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.be.ch/portal/de/veroeffentlichungen/gesetze.assetref/dam/documents/portal/gesetze/constitution_of%20the_canton_of_bern.pdf
8. Додатковий протокол Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади.
9. Європейський досвід удосконалення місцевого самоврядування. Любченко П.М. – Харків : Оберіг. – 2012. – С. 54.
10. Місцеве самоврядування в Україні в контексті розвитку місцевої демократії. Куйбіда В.С., Куйбіда М.С., Бабінова О.О. – Хмельницький: Вид-во ХУУП. – 2008 . – С. 270.
11. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80
12. Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80
13. Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 № 2625-ІІІ. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2625-14 14 Виборчі системи для місцевих виборів: європейський досвід для України. Лабораторія законодавчих ініціатив. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://parlament.org.ua/index.php?action=magazine&id=9&ar_id=1374&iar_id=721&as=2
14. Виборчі системи для місцевих виборів: європейський досвід для України. Лабораторія законодавчих ініціатив. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://parlament.org.ua/index.php?action=magazine&id=9&ar_id=1374&iar_id=721&as=2