Киев, 15 декабря 2015 года (ПолитКом). Советник директора Национального института стратегических исследований Алексей ПОЛТОРАКОВ ответил на вопросы, касающиеся правовых механизмов лишения гражданства за сепаратизм, международной теории и практики, а также возможных путей решения этой проблемы.
1. В понедельник президент Порошенко высказался в поддержку идеи лишать гражданства Украины за сепаратизм. Как вы считаете, насколько реально это реализовать? Что именно следовало бы менять в законодательстве? Какой механизм лишения гражданства был бы наиболее оптимальным?
На данный момент украинское законодательство никоим образом не предусматривает лишения гражданства ни за что подобное. Однако нынешняя внутриполитическая конъюнктура позволяет вывести эту проблему на политико-правовую повестку дня и даже относительно быстро добиться определенных успехов. На данный момент вопросы гражданства Украины практически регулируются прежде всего профильным Законом Украины «О гражданстве Украины» (2001 г., с последующими изменениями). Одна из его ключевых статей (ст.2.) указывает на принцип «неможливості позбавлення громадянина України громадянства України». Определенное исключение (не считая случая добровольного отказа от оного по тем или иным обстоятельствам) представляют лишь «крайние» случаи. Либо случай, когда обретший гражданство Украины индивид при его получении подал о себе неправильные и/или неправдивые сведения – либо случай,когда таковой пошел служить в иностранную армию, полицию, спецслужбу или прокуратуру.
Стоит также обратить внимание на норму Закона о том, что «вихід із громадянства України не допускається, якщо особі, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав законної сили і підлягає виконанню». Иными словами, мы можем попасть в своеобразную ловушку выбора: пытаться ли судить определенного гражданина Украины за сепаратизм – или лишить его гражданства, тем самым выводя его из-под юрисдикции украинского правосудия. Невольно может получится так, что лишение гражданства может стать своеобразной – вольной или невольной – «амнистией», чего, понятно, стоило бы избежать.
Производной проблемой являются сложные и запутанные вопросы и процедуры того, что делать с имуществом (движимым и недвижимым), принадлежащим лишаемым гражданства, если по закону таковым имуществом не может владеть не-гражданин Украины. Что, например, делать в ситуации, если это будет касаться земельных участков, историко-культурных ценностей или, скажем, заключенных договоров и контрактов.
Иными словами, ключевая проблема «идеи лишать гражданства Украины за сепаратизм» лежит не в дополнении законодательных норм какими-то отдельными, «особыми» положениями, но о вызове самому принципу, краеугольному камню проблемы украинского гражданства, на котором строится целая система отношений гражданина и государства – отношений не только правовых, но и экономических, и правовых, и гуманитарных. Вспомним основу основ демократии – т.н. «принцип Мертона» о том, что основные демократические нормы нельзя отменять даже самым демократическим путем.
В качестве оптимального механизма остаются лишь два пути. Либо добровольный отказ сепаратиста от гражданства Украины (в качестве такового можно, в принципе, рассматривать публичное сожжение им паспорта или подобный ярко выраженный шаг). Либо фиксацию службы оного в иностранной силовой структуре (армии, полиции, спецслужбе); причем именно «в ней» (как кадрового сотрудника), а не «на нее» (как простого агента или информатора).
2. Соответствует ли это международным документам (Общей декларации прав человека, Европейской конвенции о гражданстве, Конвенции сокращения безгражданства)?
С одной стороны, идея лишения гражданства «в чистом виде» в принципе почти не противоречит международно-правовым нормам как таковым.
Однако в той же Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) предусматривается (ст.15), что «Каждый человек имеет право на гражданство» и «Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». А муссируемая в Украине идея «лишать гражданства Украины за сепаратизм» может быть, опираясь на Всеобщую декларацию, быть использована как возможный аргумент не в пользу нашей демократичности и соблюдения у нас прав человека и основных международно-правовых норм. Нет сомнения, что это быстро и эффективно «раскрутит» (про)российская пропаганда – причем не только через сами медиа, но и, например, через подачи (будущими) «лишенцами» исков в разные суды о нарушении их основополагающих прав, свобод и т.п. из-за своих политических принципов и убеждений.
Еще более сложна и неоднозначна ситуация с «Европейской конвенцией о гражданстве» (1997 г., ратифицирована Украиной в 2006 г.), которая базируется на принципах того, что (ст.4): во-первых, «кожна особа має право на громадянство»; во-вторых, «безгромадянства слід уникати»; в-третьих, «жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства». Ситуация в привязке к этой Конвенции практически такая же, как и в привязке ко всеобщей декларации.
Позволим себе лишь обратить внимание на значимую коллизию. С одной стороны, Конвенция в ст.7 допускает, что, с одной стороны, «1. Держава-учасниця не може передбачати у своєму внутрішньодержавному праві втрату її громадянства ex lege або на ініціативу самої держави-учасниці», за исключением таких случаев как, в частности, «c) добровільна служба в іноземному військовому формуванні» та «d) поведінка, яка серйозно зашкоджує життєво важливим інтересам держави-учасниці». Однако, с другой стороны, в той же ст.7. Конвенции оговаривается, что «Держава-учасниця не може передбачати у своєму внутрішньодержавному праві втрату її громадянства згідно з пунктами 1 і 2 цієї статті, якщо відповідна особа стане внаслідок цього особою без громадянства». Иными словами, применительно к нашему случаю, лишать гражданства «за сепаратизм» Конвенция «разрешает» лишь тогда, когда иная держава сразу же –практически автоматически – предоставляет свое гражданство «лишенцу».
Пожалуй, еще более сложна и проблематична ситуация с «Конвенцией о сокращении безгражданства» (1961 г., Украина присоединилась в 2013 г.). Обратим внимание лишь на две ее ключевые статьи. Во-первых, о том, что «Никакое Договаривающееся Государство не должно лишать никакое лицо своего гражданства, если такое лишение сделало бы это лицо апатридом» (ст.8). И во-вторых, о том, что «Никакое Договаривающееся Государство не может лишить никакое лицо или группу лиц их гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям».
3. Какой мировой опыт есть в данном вопросе? И где он оказался действенным, а где не удался?
Говоря о мировом опыте, следует, тем не менее помнить, что для нас приоритетом является не столько он, сколько нормы тех международно-правовых документов, которые по крайней мере косвенно являются частью нашего национального законодательства. Тем более, что пресловутый мировой опыт – если мы имеем в виду практики современных демократических государств, а не сомнительные исторические прецеденты – в вопросе лишения гражданства не так уж и велик.
Лишение гражданства всегда рассматривается как более чем жесткая и даже в чем-то жестокая мера, ставящая под сомнение демократичность и гуманность самого государства, ее применившего. Вспомним хотя бы, что за действия, “порочащие высокое звание гражданина СССР”, оного были лишены известные советские диссиденты и «невозвращенцы» (от А. Солженицына до М. Ростроповича). Однако, понятно, усиления престижа СССР на международной арене это отнюдь не принесло. К слову, Конституцией России (ч. 3 ст. 6) четко закреплено, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.
Из современных демократических стран, чье законодательство предусматривает достаточно широкий спектр причин лишения своего гражданства, стоит обратить внимание прежде всего на такие страны как Швейцария или США. Так, Министерство юстиции Швейцарской Конфедерации или управление полиции может лишить гражданства человека, имеющего помимо швейцарского другое гражданство (!), в том случае, если он нанес ущерб государственным интересам Швейцарии. Гражданин США, славящихся своей «жесткой» политикой в отношений натурализации, может быть лишен оного «если доказано, что он совершил государственную измену». Также отметим, что вопрос лишения гражданства за государственную измену или сопоставимые деяния сейчас поднимается на повестку дня также в Германии и Израиле.
Также стоит обратить внимание на трагический роман Эрих-Мария Ремарка «Триумфальная арка» художественно осмысливающий тяжелое бытие лиц без гражданства. Ведь вопрос, поставленный выдающимся немецким (?) или американским (?) писателем, самим вкусившим горький хлеб апатридства, – это по своей глубинной сути вопрос не юридический – и даже не политический, но вопрос гуманистический, нравственный, духовный.
4. К чему, по вашему мнению, может привести существование большого количества сепаратистски настроенных граждан в государстве? Как можно решить эту проблему кроме лишения гражданства? Если можно, с примерами.
Оттолкнусь от слов Аристотеля о том, что «Гражданином в общем смысле является тот, кто причастен как к властвованию, так и к подчинению». Применительно к современной ситуации, наличие и развитие сепаратистских настроений в государстве – это внутренний кризис политики и общества, а не внешняя проблема наличия или отсутствия паспорта, даже нескольких. Каждое современное государство, столкнувшись с оной, решает ее по-своему, исходя как из своей внутригосударственной специфики, так и из внешней международной конъюнктуры. Печальный парадокс в том, что подобные конфликты, пожалуй, нерешаемы в принципе – социальное напряжение, воплощаемое в сепаратизм, можно лишь снизить и ослабить, но не ликвидировать. Поэтому единственный прогрессивный путь – это вопрос диалога, готовности не только говорить, но и слушать и слышать. Ибо государство, как говорил Ренан, это «каждодневный плебисцит».
Позволю себе закончить невеселым анекдотом из наших реалий:
— Смотри-ка, российский сосед опять появился, но грустный какой-то?
— Еще бы! Пару лет назад, послушав Януковича о вступлении в Европу, он, за немалые деньги, радостно и срочно купил украинское гражданство и домик в Крыму… А недавно ему снова радостно и торжественно вручили российский паспорт!
