Киев, 25 сентября 2015 года (Укринформ, Светлана ЛИГОСТАЕВА). Децентрализация, или реформирование системы управления в Украине неизбежно, через это в свое время прошли все страны Евросоюза. При этом надо помнить, что самое уязвимое место у человека – его кошелек.
Так сказал корреспонденту Укринформа во время общения за чашкой кофе, после встречи с председателями и депутатами местных советов, гость Харькова – немецкий политик, признанный в Европе специалист по проблемам децентрализации, премьер-министр федеральной земли Саксония (ФРГ) в отставке, профессор Георг МИЛЬБРАДТ.
– Вы меряете процесс децентрализации деньгами, а не только готовностью территориальных громад к переменам во власти?
– Одно без другого невозможно. В Германии децентрализация началась еще во времена Средневековья, когда населенные пункты с развитыми сословиями купцов и ремесленников потребовали для себя от государства привилегий в виде права на самоуправление – в интересах собственного развития. Тогда же зародилось гражданское, уголовное, торговое право, узаконившие налогообложение как источник дохода органов самоуправления, позже известное под общим названием Магдебургского права. Это право было экспортировано королями Польши, под влиянием которой находилась большая часть Украины, так что – опыт местного самоуправления «по-магдебургски» в Киеве отмечен в 15 веке и существовал вплоть до 19 века, когда его сменило российское право.
– И это был конец начавшейся децентрализации?
– Естественно, так как царское самодержавие было оплотом центральной власти, не дававшей ходу регионам. В это же время, в Германии, как и в других странах Европы, вовсю опробовались различные модели децентрализации: снизу вверх, когда регионы требовали новых полномочий – и сверху вниз, когда государство отдавало эти полномочия, причем с правом реализовывать их за деньги. Простой пример: местные общины получили право выдавать паспорта, что всегда было привилегией государства, при этом взимали за их оформление деньги, которые шли в доход громады. Так что без денег – никуда.
– Сколько же лет понадобилось нынешней Европе, включая Германию, чтобы пройти полный цикл децентрализации?
– В целом, полсотни лет. За это время сформировались основные принципы европейской правовой системы, начиная с права каждого отдельного человека, как и каждой отдельной громады, на самоопределение. При этом община должна быть самодостаточной, то есть, она должна быть в состоянии позаботиться о себе и, более того, должна доказать это государству, представив на утверждение стратегию собственного развития. Если “снизу” вопрос тормозится, государство может помочь «сверху», к примеру, за счет выделения субвенций как бонуса, и это всегда должно быть в пользу общины.
– Есть ли риски для государства при децентрализации?
– Конечно. Это разделение власти. Как следствие, появляется сильная оппозиция, которая стремится к власти, и, если она ее получит, то тоже должна доказать народу свою способность управлять. Подчеркну, что в условиях рыночной экономики наличие политической конкуренции обязательно.
– При этом лозунг ЕС – «Единство – в многообразии». Как вы его трактуете?
– Все страны разные, и это их преимущество. Они едины в достижении прогресса и обеспечении народу лучших условий жизни – в отличие от сепаратизма, который проигрывает, как проигрывает игрок-одиночка. Децентрализация не опасна для государства, это элемент единения по принципу «Никто никому ничего не навязывает, и каждый свободен в принятии решения на общую пользу».
– Есть ли единые правила проведения децентрализации: где можно, а где нельзя?
– Децентрализация возможна везде, где местные громады могут решать вопросы самостоятельно, без вмешательства государства. Размер громады должен быть не менее 5 тыс. человек: нужно объединяться, чтобы деятельность была эффективной, чтобы полученные за счет местных налогов и сборов доходы были достаточными для ремонта тех же дорог. Но, говоря о самостоятельности, мы не имеем в виду общенациональные задачи. В Германии, к примеру, полиция децентрализована, а пограничная служба – нет.
В той же Турции децентрализована система народного образования, родители участвуют в решении школьных проблем, включая наем учителей по принципу конкурентности знаний. При этом зарплату учителям платит государство, и экзамены проводятся по единому государственному образцу. Еще один общий пример: отдельную больницу можно децентрализовать, но систему здравоохранения – нет. Государство также не позволит на региональном уровне распределять источники финансирования социальных услуг – и это соответствует высшему принципу справедливости. Как и государственное управление общей экономикой страны.
– Для децентрализации характерна независимость от государства…
– …При этом государство стремится управлять деньгами, которые оно отдает громаде вместе с делегированными полномочиями. В Германии это называют «золотой уздечкой», а в Великобритании – «золотыми наручниками». Сразу порекомендую украинским громадам оговорить квоты поступлений из госбюджета, если налогов не будет хватать для покрытия расходов. Но если субсидий будет слишком много, возникает эффект «золотой уздечки», то есть, государство в знак компенсации может потребовать дополнительных налоговых поступлений в казну, к примеру, за счет роста тарифов на коммунальные услуги, и это может оттолкнуть сторонников децентрализации. Вспомните, какая самая уязвимая часть человека!
– Может ли новое поколение критиковать отдельные моменты децентрализации, или это навечно?
– Конечно, может. Громада имеет право на ошибки, и это единственная возможность проведения новых выборов, то есть, смены состава местных руководителей. Действует житейское правило: сами напутали – сами расхлебываем. В Италии, к примеру, децентрализация, по отчетам, прошла успешно, а денег как не было, так и нет. Значит, допущены ошибки, и кто-то за них поплатится на выборах. В то же время, недовольные из числа нового поколения должны предложить обществу свои критерии улучшения жизни, и доказать их обоснованность на тех же выборах: никто никому ничего не навязывает…
К слову, в Германии через 15 лет децентрализации уже была произведена корректировка, и начали ее с реформирования районных органов местного самоуправления. Это предстоит сделать и в Украине. Слепо копировать чужой опыт неправильно, у Украины – свой путь, но есть общие, проверенные опытом правила реформы власти.
– А есть ли общие рекомендации по разъяснительной работе с населением? На Харьковщине многие сельсоветы сопротивляются. Пока что лишь 59 из 459 сельсоветов и горсоветов вошли в переданный в Кабмин план объединения, а реально объединились шесть сельсоветов в Волчанском районе, создавшие Старосалтовскую громаду.
– В работе с населением я порекомендовал бы активизировать заинтересованность громад в объединении, причем от размеров новой громады зависит, как это принято в Германии, размер «свадебного подарка», то есть, государственной субвенции на развитие. Вспомните древнеримское правило стимулирования осла: или морковка впереди, или батог сзади. Субвенции – своеобразная морковка для громады, и она в них прямо заинтересована: чем больше денег в местном бюджете, тем больше законных трат. Затем, в новом руководстве объединенной громады не должны присутствовать, как говорят в США, «одни вожди и ни одного индейца», то есть, власть не может оторваться от народа. И еще: надо показывать достижения децентрализации, и, чем быстрее, тем лучше, это лучший метод агитации.
Есть рекомендации и в адрес центральных властей: не меняйте правила игры, то есть, не вносите бесконечные изменения «на ходу». Сам этот факт может свидетельствовать об отсутствии грамотного расчета и грозит потерей доверия населения. Остальное сделают новые выборы. Кстати, идеей новых выборов нельзя злоупотреблять: надо подумать и о проигравших – для них должно быть свое решение. В то же время, промедление децентрализации опасно, нельзя терять ни одного года, чтобы люди не разочаровались в запоздавших переменах к лучшему.
К слову, Украина еще в 1997 году подписала Хартию о местном самоуправлении, но полностью не реализовала ее и сегодня. Децентрализация призвана помочь Украине справиться и с другой проблемой: засильем олигархов не только в народном хозяйстве, но и в политике. Во времена Януковича казалось, что произведена полная приватизация Украины. Олигархов нужно вывести из политики. То есть, государство должно оторвать политику от капитала. Для примера, ни один из немецких политиков не занимает ведущую роль в экономике страны.
– Вернемся к децентрализации. Ее нельзя осуществить сразу…
– … Понимаю, вы имеете в виду переходный период. Хотелось бы, чтобы изменения произошли по мановению волшебной палочки, но так не бывает. Поэтому должны быть правила переходного периода, возможно, с набором компромиссов, но без разрушительных эффектов.
– Можно узнать, во что обошлась децентрализация самой Германии?
– Трудно назвать общую цифру, так как это не сиюминутный проект. Однако из Федерального бюджета на нужды территориальных громад перечисляется по 5 млрд евро в год. Или другой пример: в 90-е годы ВВП Польши составлял лишь 80 процентов от ВВП Украины, а сейчас он втрое больше украинского. И все таки я верю, что Украина, в прошлом одна из самых развитых республик СССР, справится со своими трудностями и докажет миру свою жизнестойкость, в том числе – через реформу управления: децентрализацию.
