(Аналітична записка Національного інституту стратегічних досліджень)
Останнім часом в українському суспільстві та політикумі актуалізується питання щодо необхідності «перезавантаження» всіх органів державної влади, зокрема, проведення дочасних парламентських виборів. Передвиборні програми більшості кандидатів на пост Президента України містять пункти щодо необхідності проведення у 2014 році позачергових виборів до Верховної Ради України. Так, зокрема, у передвиборній програмі кандидата на пост Президента України Петра Порошенка зазначено, що ним буде докладено «всіх зусиль у рамках своїх конституційних повноважень, щоб до кінця 2014 року відбулися дострокові парламентські вибори»[1].
Ідею позачергових парламентських виборів в Україні також підтримують європейські інституції. Зокрема, 17 квітня 2014 року Європарламент прийняв Резолюцію[2], у якій 437 депутатів (проти – 49) виступили за доцільність проведення позачергових виборів до Верховної Ради України у 2014 році.
Тут варто зазначити, що проведення позачергових парламентських виборів є нормальною практикою для деяких європейських держав, конституції яких чітко регламентують процедуру дострокового припинення повноважень національного законодавчого органу. Зокрема, стаття 12 Конституції Французької Республіки закріплює процедуру розпуску Національних зборів Президентом Франції[3], стаття 98 Конституції Польщі регламентує процедуру скорочення Президентом строку повноважень Сейму та Сенату Республіки[4].
Водночас в Україні процедура дострокового припинення повноважень Верховної Ради України не достатньою мірою врегульована на конституційному рівні. Разом з тим на сьогодні існує чимало правових, політико-правових та економічних чинників, що визначають можливості та терміни проведення позачергових парламентських виборів
Варто зауважити, що, відповідно до статті 3 Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», чергові вибори до Верховної Ради України мають відбутися в останню неділю жовтня 2017 року.
Щодо можливих термінів проведення позачергових виборів до Верховної Ради України слід зазначити наступне.
Відповідно до статті 112 Конституції України, Виконуючий обов’язки Президента України не міг припинити повноваження Верховної Ради України та призначити позачергові вибори до неї. Тобто розпустити парламент VII скликання може лише новообраний Президент України, що складе присягу після офіційного оголошення результатів позачергових виборів Глави держави.
Після вступу на пост Президента України, відповідно до статті 90 Основного Закону України, він отримає право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:
1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;
2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;
3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Також практика взаємовідносин між Главою держави та парламентом в Україні дає підстави виокремити ще два ймовірні варіанти дострокового припинення повноважень Верховної Ради України:
4) втрата повноважності Верховної Ради України;
5) висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі.
Варіант № 1. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України), коаліція депутатських фракцій – це сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об’єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України (226 народних депутатів), які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.
Таким чином, конституційними підставами формування коаліції депутатських фракцій є: 1) формування коаліції депутатських фракцій за результатами виборів; 2) узгоджена політична позиція депутатських фракцій, які формують коаліцію; 3) входження більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України до коаліції депутатських фракцій.
Також важливо зазначити, що відповідно до підпункту 3.3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008, підставами припинення діяльності коаліції депутатських фракцій є, зокрема, зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України (226 парламентарів), шляхом виходу із неї однієї або кількох депутатських фракцій (народних депутатів)[5].
Після відновлення в Україні парламентсько-президентської форми правління у парламенті сьомого скликання було сформовано коаліцію «Європейський вибір», до складу якої станом на 27 лютого 2014 року увійшли 250 народних обранців (фракції «Батьківщина», «Удар Віталія Кличка», «Свобода», депутатські групи «Економічний розвиток» та «Суверенна європейська Україна» та народні депутати України)[6].
Таким чином, необхідною передумовою реалізації даного варіанту є вихід зі складу коаліції щонайменше 25 народних депутатів України.
Варіант № 2. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України.
Відповідно до статті 115 Конституції України та статті 13 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» підставами відставки Кабінету Міністрів України є: 1) обрання нового складу Верховної Ради України; 2) відставка Прем’єр-міністра України; 3) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; 4) смерті Прем’єр‑міністра України.
Варто зазначити, що Верховна Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України після внесення їй такої пропозиції Президентом України або не менш як 150 народними депутатами України.
Таким чином, на сьогоднішній день умови для реалізації відповідного варіанту відсутні.
Варіант № 3. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 19.05.2004 р. № 11‑рп/2004 (справа про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України) роз’яснив, що: 1) словосполучення «протягом тридцяти днів» треба розуміти як перебіг тридцятиденного строку підряд, тобто в календарних днях; 2) словосполучення «пленарні засідання не можуть розпочатися» треба розуміти так, що пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися через недодержання порядку роботи Верховної Ради України, встановленого Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні.
Варто підкреслити, що відповідно до Календарного плану, затвердженого Постановою Верховної Ради України № 738-VII від 06.02.2014 року, четверта сесія парламенту VII скликання закінчується 18 липня 2014 року (пленарні засідання закінчується 4 ипня). А тому, на поточній сесії реалізація даного варіанту неможлива.
Відповідно до частини першої статті 83 Конституції України та частини першої статті 10 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» п’ята сесія Верховної Ради України VII скликання розпочнеться першого вівторка вересня 2014 року (2 вересня 2014 року). Тому, у разі недодержання під час п’ятої сесії порядку роботи (пленарні засідання Верховної Ради України не можуть бути відкриті та парламент не може приступити до розгляду запланованих питань) Верховної Ради України, право на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VII скликання у Президента України може виникнути не раніше 1 жовтня 2014 року.
Варіант № 4. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України внаслідок втрати її повноважності.
Згідно з частиною другою статті 82 Конституції України Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин (300 народних депутатів) від її конституційного складу. Відповідно до рішення Конституційного Суду України вiд 17 жовтня 2002 року № 17‑рп/2002, ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом усього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. Водночас, частина друга статті 90 Конституції України в редакції 2004 року, що чинна і зараз, не містить такої підстави для дострокового припинення повноважень парламенту, як його неповноважність.
Разом з тим, саме з цієї підстави у 2007 році Президент України (В. Ющенко) достроково припинив повноваження Верховної Ради України V-го скликання. Причиною неповноважності парламенту стало складання мандатів більш ніж третиною депутатів від конституційного складу та «обнулення» виборчих списків блоків політичних партій, що унеможливило відновлення повноважності парламенту. Склалася ситуація, коли з одного боку парламент став неповноважним і не міг реалізовувати конституційно визначені повноваження, а з іншого – ні Президент, ні будь‑який інший орган державної влади не міг достроково припинити повноваження такого парламенту та оголосити позачергові вибори. На той час для виходу з парламентської кризи між основними політичними гравцями було досягнуто політичного компромісу щодо проведення позачергових парламентських виборів.
Водночас, на відміну від Верховної Ради України V-го скликання, зараз парламент обраний за змішаною (пропорційно-мажоритарною) виборчою системою. У разі складання повноважень всіх народних депутатів «списочників» із фракцій Коаліції Європейського вибору (разом 121 н. д.) обраних у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі від політичної партії Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» (62 н. д.), політичної партії «УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка» (34 н. д.), політичної партії Всеукраїнське об’єднання «Свобода» (25 н. д.) та «обнулення» їх виборчих списків парламент залишається повноважним (разом 329 н. д.). А у разі складання повноважень народними депутатами «мажоритарщиками» цих фракцій у одномандатних виборчих округах мають оголошуватися проміжні вибори.
В цьому аспекті, також заслуговує на увагу попередня практика, щодо блокування позачергових виборів до парламенту. Події 2007-2008 років засвідчили, що Верховна Рада України при підтримці Кабінету Міністрів України може завадити Президенту України достроково припинити повноваження законодавчого органу. Так, у 2007 році Президенту України для розпуску парламенту V-го скликання знадобилося видати чотири укази про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та підписати Спільну заяву Президента України, Голови Верховної Ради України і Прем’єр-міністра України щодо невідкладних заходів, спрямованих на розв’язання політичної кризи шляхом проведення позачергових виборів до Верховної Ради України. Натомість, у 2008 році парламент та Уряд фактично заблокували виконання Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI-го скликання та призначення позачергових виборів шляхом неухвалення змін до державного бюджету щодо фінансування цих перевиборів.
Такий прецедент уможливлює блокування чергових, позачергових, проміжних виборів до парламенту чи органів місцевого самоврядування або Президента України.
Варіант № 5. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VII-го скликання внаслідок висловлення їй недовіри на всеукраїнському референдумі.
Щодо ініціювання та призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму щодо висловлення недовіри Верховній Раді України VII‑го скликання слід зазначити наступне.
Чинна Конституція України (частина перша статті 72) передбачає, що «всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією». Пункт 2 частини першої статті 85 Конституції України визначає, що «до повноважень Верховної Ради України належить: призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 цієї Конституції», а саме лише з «питання про зміну території України». Пункт 6 частини першої статті 106 встановлює, що Президент України «призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, а саме лише щодо законопроекту про внесення змін до розділу I, III, XIII Конституції.
Таким чином, ні Верховна Рада України, ні Президент України не можуть ініціювати призначення всеукраїнського референдуму з питання висловлення недовіри Верховній Раді України VII-го скликання.
Разом з тим, частина друга статті 72 Конституції України встановлює, що всеукраїнський референдум може бути проголошено за народною ініціативою. А пункт 6 частини першої статті 106 встановлює, що Президент України «проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою»[7]. У свою чергу, стаття 3 Закону України «Про всеукраїнський референдум» визначає, що всеукраїнський референдум може бути проведено з будь-якого питання, за винятком тих, щодо яких референдум не допускається згідно з Конституцією України, а саме Конституція України встановлює лише одне обмеження – референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
У сучасній вітчизняній історії була спроба винести на всеукраїнський референдум питання висловлення недовіри Верховній Раді України. Так, 15 січня 2000 року Президентом України (Л. Кучма) було видано Указ «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» № 65/2000. Першим питанням, що виносилося на референдум було: «Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: «а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?».
Однак, це питання, згідно з рішенням Конституційного Суду України вiд 27 березня 2000 року № 3-рп/2000, було визнано неконституційним оскільки «чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень»[8]
Водночас слід наголосити, що незалежно від того, який варіант буде обрано для припинення повноважень Верховної Ради України VII-го скликання існує низка політико-правових та фінансових чинників, що впливають на можливість проведення позачергових парламентських виборів в Україні.
– Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який, зокрема, наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів народних депутатів України. А 1 червня 2014 року спливає строк повноважень 12-ти із 15-ти членів Центральної виборчої комісії. Таким чином для проведення дочасних парламентських виборів цей склад парламенту має, відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» (із змінами від 08.04.2014 р.) призначити за поданням Президента України нових членів Комісії. При цьому слід враховувати, що у поданні Президента України про призначення на посаду членів Комісії враховуються пропозиції депутатських фракцій і груп, утворених у поточному скликанні Верховної Ради України.
– Частина третя статті 90 Конституції України встановлює, що рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій. Зважаючи на те, що посада першого заступника Голови Верховної Ради України на сьогодні є вакантною, у подальшому можна очікувати, що рішення Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України буде оскаржене у Конституційному Суді України чи у Вищому адміністративному суді України.
– В результаті прийняття Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року № 742-VII, виникає нагальність відповідної нормативної уніфікації порядку проведення виборів народних депутатів України (насамперед, в Законі України «Про вибори народних депутатів України»). Так, відповідно до новаційних положень Конституції України, парламентське виборче законодавство потребує змін в частині: 1) перегляду виборчої системи на користь системи пропорційного представництва у зв’язку із конституційними приписами щодо обов’язкового входження народного депутата України до складу депутатської фракції тієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), від якої (якого) він був обраний; 2) ревізії територіальної організації виборів народних депутатів України, порядку їх висування та реєстрації у зв’язку із Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», частина перша статті 8 якого встановлює, що вибори на тимчасово окупованій території не організовується і не проводиться (10 виборчих округів в Автономній Республіці Крим, 2 – у м. Севастополі)
Слід зазначити, що у своїй передвиборній програмі кандидат у Президенти України П. Порошенко також заявляє про необхідність проведення позачергових парламентських виборах суто на пропорційній основі за відкритими списками[9].
Однак, зважаючи на те, що у Верховній Раді України VII скликання перебуває 226 народних обранців, обраних в одномандатних округах (мажоритарщики), існує висока ймовірність їх неготовності голосувати за відповідні зміни виборчого законодавства.
– Варто також зауважити, що в умовах фінансової кризи в Україні проведення дочасних парламентських виборів, а також проведення всеукраїнського референдуму (у разі реалізації варіанту № 5) може не лише сприяти посиленню макроекономічної нестабільності в країні, але й на цьому фоні продукувати соціальну напруженість в суспільстві. Так, за приблизними розрахунками необхідна сума для проведення позачергових виборів народних депутатів України може становити 675 млн грн (1174,9874 млн грн[10]– 500 млн грн[11]). Крім того, також у разі проведення всеукраїнського референдуму для висловлення недовіри Верховній Раді України ці витрати можуть подвоїтися і складати близько 1350 млн грн (675 млн грн × 2).
Висновок. У новообраного Президента України, у разі прийняття політичного рішення про необхідність дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, є декілька можливих варіантів для призначення у 2014 році позачергових парламентських виборів.
Водночас слід зазначити, що для запровадження варіанту № 1 достатньо виходу зі складу коаліції депутатських фракцій «Європейський вибір» щонайменше 25 народних депутатів України. При цьому слід враховувати, що Конституція України (частина сьома статті 83) передбачає можливість формування нової коаліції депутатських фракцій протягом місяця з дня припинення діяльності розформованої коаліції.
Реалізація варіантів № 2 та № 4 передбачає необхідність ухвалення рішень більшістю (226) народних депутатів України (за відставку Кабінету Міністрів України чи складання з себе депутатських повноважень).
Втілення варіанту № 3 потребує відсутності кворуму (менше 226 народних депутатів) на пленарних засіданнях парламенту протягом 30 днів однієї чергової сесії.
Реалізація варіанту № 5 потребує рішення парламенту (300 народних депутатів) щодо внесення змін до Конституції України в частині запровадження інституту висловлення недовіри до парламенту на всеукраїнському референдумі або прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України.
Окрім того, для забезпечення політико-правових та фінансових умов, що впливають на технічну можливість проведення позачергових парламентських виборів в Україні, необхідна підтримка цієї ініціативи з боку більшості (226) народних депутатів діючого парламенту.
Відділ політичних стратегій
(О.О. Даниляк, В.С. Караваєв)
1 Передвиборна програма кандидата на пост Президента України Петра Порошенка // Центральна виборча комісія [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.cvk.gov.ua/vp2014/wp001.html
2 European Parliament resolution of 17 April 2014 on Russian pressure on Eastern Partnership countries and in particular destabilisation of eastern Ukraine (2014/2699(RSP).
3 Конституція Французької Республіки від 4 жовтня 1958 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur.5074.html.
4 Конституція Республіки Польща від 2 квітня 1997 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm.
5 Рішення Конституційного Суду України від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010 у справі за конституційним поданням 68 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України.
6. Голова Верховної Ради України Олександр Турчинов у четвер оголосив про створення у Парламенті коаліції депутатських фракцій «Європейський вибір» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://rada.gov.ua/news/Novyny/Povidomlennya/88616.html.
[7] Відповідно до рішення Конституційного Суду України вiд 15 жовтня 2008 року № 23-рп/2008 Президент України зобов’язаний проголосити такий референдум, якщо його ініційовано з додержанням встановлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
[8]. Втім слід зазначити, що окрім визнання неконституційним питання про висловлення недовіри парламенту Конституційний Суд України (Рішення вiд 27 березня 2000 року № 3-рп/2000) також визнав неконституційним і питання: «Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?». Водночас Конституційний Суд України (Рішення вiд 5 жовтня 2005 № 6-рп/2005 та від 16 квітня 2008 № 6-рп/2008), здійснюючи офіційне тлумачення низки статей Конституції, встановив, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має право на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою приймати нову Конституцію України.
[9] Передвиборна програма кандидата на пост Президента України Петра Порошенка // Центральна виборча комісія [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.cvk.gov.ua/vp2014/wp001.html
[10] Законом України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» бюджетною програмою «Проведення виборів Президента України» затверджено видатки в обсязі 1 174,9874 млн гривень (додаток № 3), https://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/719-18.
[11] За попередніми розрахунками ЦВК, у разі проведення виборів Президента України в один тур економія коштів державного бюджету становитиме близько 500 млн гривень, https://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=399380&cat_id=53608.
