Киев. 23 апреля 2015 года (Украинская правда, Анастасия РИНГИС). В начале апреля правительство одобрило пакет законопроектов, которые начнут реформировать Министерство внутренних дел. Три из четырех рассмотренных законопроектов были написаны командой заместителя министра МВД Эки Згуладзе.
Згуладзе – член реформаторской команды бывшего президента Грузии Михаила Саакашвили. Она начала работать в министерстве на старте реформы МВД Грузии. И на протяжении 10 лет была одним из тех, кто координировал процесс превращения коррупционной постсоветской структуры – в прозрачный сервис с человеческим лицом.
Сегодня Эка – часть “грузинского десанта” в украинском правительстве. Летом прошлого года Згуладзе участвовала в тренингах для чиновников структуры МВД Украины, а в октябре 2014 посетила Украину как глава миссии OECD, международной организации, осуществляющей мониторинг антикоррупционных процессов.
Предложение поработать в Украине Эке сделали представители президента после нескольких интервью для украинской прессы, в которых она рассказывала об опыте грузинских реформ.
По этой причине Згуладзе считают человеком Порошенко. Говорят, что Арсен Аваков был против этого назначения, а еще – что отношения со Згуладзе у главмилиционера “не сложились”.
Эка Згуладзе опровергает это мнение. Она утверждает, что у них с министром – общее видение будущего МВД.
Эка – один из главных драйверов изменений в МВД Украины. И она прекрасно понимает, что если реформа не будет отвечать запросу общества, то вся критика достанется ей.
Почему Згуладзе согласилась реформировать “авгиевы конюшни” МВД?
“У нас была своя пятидневная война с Россией, но ее мир не понял, – поясняет она. – Сейчас мы, здесь, готовы вместе с вами очень тяжело работать в очень тяжелых обстоятельствах, чтобы у вас получилось отстоять свою страну”.
В Париже Эка Згуладзе оставила годовалого сына и мужа Рафаэля Глюксмана, известного журналиста, освещавшего в 2008 году войну России с Грузией, а в 2014-м – начало войны на востоке Украины.
Мы встречаемся со Згуладзе в 9-30 утра. К этому времени она уже успела поработать, ответить на почту и дать задание помощникам. Замминистра работоспособна и дисциплинирована как оловянный солдатик.
ОДНА ИЗ ГЛАВНЕЙШИХ ЗАДАЧ ДЛЯ НАС – ПОДНЯТЬ УРОВЕНЬ ДОВЕРИЯ К ПОЛИЦИИ
– В ваш адрес звучит критика, суть которой сводится к тому, что украинские законопроекты примерно на треть переписаны с грузинских законов. Об этом говорит, например, главный эксперт РПР по реформе МВД Александр Банчук.
– Я очень осторожно отношусь к международному опыту. Мы хотим европейские стандарты, но даже в Европе нет единого видения ни структуры полиции, ни законов о полиции.
И я не люблю, когда бросаются такими фразами. Структура законопроекта о Национальной полиции Украины будет похожа на грузинскую, так же как и грузинская похожа на литовскую, а литовская похожа на чешскую, а чешская похожа на французскую.
Они все структурно друг на друга похожи, это так, исходя из того, что основная функция у полиции схожа.
Единственные страны, на которые они не будут похожи – это федеральные страны и Великобритания, например, которая очень специфична, исходя из своей истории.
Но если кто-то не поленится и почитает наш законопроект и грузинский закон, то он поймет, что они очень разные.
– В чем именно?
В законопроекте много новшеств, которые таковыми являются не только для украинского правового пространства, но и для многих европейских стран.
Когда мы писали законопроект о национальной полиции, фокус внимания был на том, чтобы максимально упростить сложный юридический язык. Чтобы каждый гражданин мог понять из этого закона, – какие полномочия у полицейского, за что его могут арестовать, как проходит задержание и так далее.
Мы максимально подключили этим законом общественность. Мы прописали, как общественность может мониторить полицию, как полиция должна отчитываться перед населением.
Главное – новая форма общения будет включать не только официальные отчеты от полиции, а и разбор проблем. Одним из основных направлений работы полиции будет community policing подход, “полиция и громада”.
Отсюда начинается реальное содействие полиции и общественности в том или ином городе.
Это не отменяет того, что у полиции будет и должна быть вертикаль. Что в данном случае значит вертикаль? Это стандарты. Будет существовать единый стандарт для национальной полиции. Но ситуация на местах будет зависеть и от способностей местной полиции, и от активности населения, местного самоуправления. Может быть лучше, но хуже – точно нет.
Плюс, мы пошли чуть-чуть дальше, чем большинство европейских стран, допуская общественность в процесс приема полицейских на работу.
Это скользкий вопрос. Большинство практиков-полицейских по всей стране скажут: “Это плохая идея”. Но одна из главнейших задач для нас – это поднять уровень доверия к полиции.
Мы понимаем, что для этого необходима открытая система.
– Тем не менее, критика звучит так, что общественность должна принимать окончательное решение, кто принимается на работу и как они продвигаются по службе…
– Очень важно, чтобы общественность имела возможность не только наблюдать, как работает система, но и принимала участие в работе. Исходя из этого, в законопроекте целая глава посвящена сотрудничеству между полицией и общественностью.
Хотя максимализм в этом направлении не всегда оправдан и не всегда будет работать. Я объясню, почему.
Мы приняли полицейских на работу на основании открытого конкурса с участием общественности. Но если мы на каждую вакансию будем объявлять открытый конкурс, а не двигать по службе хороших полицейских, то система замкнется.
Главный вопрос – как сделать процесс прохождения службы и карьерного роста объективным, как оценивать работу полицейских, чтобы они продвигались по службе благодаря своим личным качествам и своим личным заслугам, а не за выслугу лет. И мы решили, что это все же будет конкурс – но внутренний, между хорошими сотрудниками.
Есть открытые конкурсы, и есть внутренние организационные конкурсы, и это нормально.
– Сейчас идет создание патрульно-постовой службы, к которой применяются новые требования, конкурсный отбор. Когда такой отбор заработает в отношении следователей – тех, кто в итоге будет работать в новой полиции?
– В результате реформы вся система уголовного блока должна измениться.
Это очень многослойный процесс. Выстраивается система, которая даст возможность выявлять порядочных и профессиональных работников.
Например, когда полицейский будет попадать в систему не через какие-то взятки или договоренности, а путем прохождения стандартных процедур отбора – электронные тесты, комиссия с участием общественности. В этом случае мы получаем качественно другого человека.
Почему это важно? Потому, что, например, в 18 лет ты платишь за поступление в академию МВД, потом – чтобы трудоустроиться… Все, такой человек уже испорчен.
– То есть, надо всех увольнять, а студентов отправлять на переэкзаменовку?
– Я сейчас говорю не о наказании, а о втором шансе. Потому что это не только их вина, но и вина их родителей и системы.
Это не только проблема милиции. Такая же ситуация и в здравоохранении, и в других профессиях. Так что, без осуждения – просто давайте признаем, что это плохая практика. И это то, что не помогает нам развиваться.
Мы не должны забывать, что полиция – это очень большая структура, более 100 тысяч человек. И это зеркало общества, там работают такие же люди, как и мы. Просто некоторые потом портятся, некоторых бьет система, некоторые, более смышленые, понимают, как использовать систему в свою пользу, а некоторые просто плохие и жестокие люди.
Набор – это одно. Продвижение по службе – это второе.
Третье – внутренний мониторинг, мониторинг качества. Чтобы мы смогли мониторить качество, у нас должен появиться этот минимальный стандарт качества.
– Он уже появился, он прописан в законе о национальной полиции.
– И в других подзаконных актах он будет еще более детализирован.– Он уже появился, он прописан в законе о национальной полиции.
Законопроект устанавливает ключевые параметры, дает новое видение системы. После этого начнется новый, не менее сложный этап – детализировать и прописать эти параметры в подзаконных актах, а потом внедрять их в практику.
К моему большому сожалению, мы не смогли изменить пока существенно социальный пакет. Но это тоже реальность. Финансовая ситуация в Украине сегодня не дает возможности прогнозировать, что мы можем иметь через 5 лет.
ПОВЕРЬТЕ, САМОЕ ИНТЕРЕСНОЕ ПРОИСХОДИТ ПОСЛЕ РАБОЧЕГО ДНЯ
– Насколько рассчитана сама реформа – от старта до окончания? Когда будет открыт набор в эту новую полицию?
– Базовые вещи мы сделаем в течение этого года – нормы, стандарты, функционал. Но реформа полиции продлится, наверное, 5 лет. А может, и 10. А может, через 10 лет еще скажут, что что-то еще надо делать, и она будет продлеваться.
Вот это и плюс и минус реформы. Она никогда не заканчивается.
Когда ее начинаешь, только тогда понимаешь, сколько еще надо сделать. Например, британская полиция реформируется последние десять лет.
Сроки зависят от того, что мы называем реформой. Если мы сейчас, на первом этапе, главным, центральным фокусом берем для себя изменение принципа работы милиции на полицию – на это необходим год.
Через два года у нас будет качественно иная правоохранительная структура – полиция.
– Меняется сама структура МВД. Теперь в нее входит Национальная гвардия, будут входить МЧС и пограничники, миграционная служба. Структура будет становиться все влиятельнее. Законопроект про органы внутренних дел оставляет за министром возможности прямого управления.
– Не согласна с таким выводом. МВД становится политическим лобби структур, которые в нее входят.
Почему? Опять же, это один из уроков, которым история научила Украину.
Правоохранительные структуры не должны быть продолжением политической ветви. И мы должны это разделить – и законом, и на практике.
С законом – это просто, напишем, и он пройдет. В этом политический консенсус. Но на практике, я честно говорю, нам еще нужно до этого дожить.
Почему? Нам понадобится целое новое поколение и политиков, и полицейских, чтобы они реально делали это так. Все наши центрально- и восточноевропейские страны до сих пор с этим борются. У некоторых получилось, и у них уже 20 лет как эта реформа произошла, а некоторые еще в процессе…
– В коалиционном соглашении заданы очень четкие параметры реформ, в том числе реформа МВД. Например, там предполагается единый сервисный центр, а один из ваших законопроектов создает сервисный центр МВД. Почему?
– Это я тоже очень честно объясняю. Не надо на это смотреть как на что-то пожизненное. Давайте объективно оценивать ситуацию.
Украина должна выбрать для себя направление – децентрализовать часть госуслуг, отдать их на аутсорсинг и оставить все за государством.
Модели бывают разные. Но сейчас мы столкнулись с тем, что базы данных в очень плохом состоянии. Они не синхронизированы, там много дубликатов, нет механизмов контроля подачи информации, удаления или редактирования этой информации и так далее. Там, где нет процедуры, всегда возникает коррупция.
Я предлагаю: дайте нам год-полтора для переходной фазы. За этот период мы выстроим back-office, выстроим базы данных, отработаем процедуры, в том числе контроля, переобучим кадры, напишем новое программное обеспечение, которое поможет упростить и облегчить процесс.
А сейчас нам надо бумажную картотеку перевести в электронную, сделать аудит баз данных, убрать дубликаты или расследовать, какой из дубликатов реальный, а какой фальсифицированный.И после этого механически очень просто можно будет отделить фронт-офисы – места, где предоставляются услуги – и делегировать часть этих услуг частному сектору или децентрализировать их.
Поэтому на первой фазе я предлагаю сделать зеркальный сервер. Это то, что мы себе можем позволить – как минимум, контролировать кто, когда и какие данные вносит, когда заканчивается рабочий день.
Потому что, поверьте мне, самое интересное происходит после окончания рабочего дня.
– Вы делали аудит работы многих подразделений министерства. К какому выводу пришли? Все намного хуже, чем вы подозревали?
– У нас есть ситуация де-юре, и ситуация де-факто. Они очень отличаются друг от друга. Мы анализируем де-юре, но больше де-факто, потому что тут есть причины. Де-факто нам рассказывает историю, почему это происходит.
Существуют запросы населения, для удовлетворения которых нет легальной формы предоставления услуги – так появляются нелегальные.
Например, регистрация машин на месте. Почему кто-то должен платить взятку тысячу долларов сотруднику МРЭО, чтобы это сделать? Мы можем это сделать легально. Мы можем поставить ту же самую цену, например, легально. И эти деньги пойдут в бюджет.
Меня злит то, что мы фиксируем мизерную часть денежных поступлений от этих операций.
Так что, по всем направлениям мы сделали такой анализ. У нас получилось более 100 услуг.
Как системно бороться, в общем, с коррупцией?
Человек, который работает с документами, должен иметь полномочия принимать решения. Сотрудник работает с документами, но на подпись несет начальнику. У него нет возможности все документы просматривать, но конверты с взятками несут ему. Поэтому надо забрать у него эту власть.
Мы делегируем право принятия решения и подписи на сотни сотрудников. Когда ты делегируешь полномочия, то вместе с этим делегируешь ответственность каждому.
– То есть, конкретно в столкновении человека с системой, эта система перестает быть обезличенной, а становится персонализированной.
– Да. Вторая задача, которую мы ставим – конкретные сроки исполнения и цены, а также четкость процедур. А потом, наладив эти процессы, можно через полтора года делегировать часть функций хоть Укрпочте. То есть, любой организации, у которой есть большая сеть по стране, и которая может предоставлять часть этих услуг.
Но часть услуг останется при МВД. Например, регистрация оружия.
ОНИ ЗНАЮТ, ЧТО ДОЛЖНЫ МЕНЯТЬСЯ. ОНИ НЕ ЗНАЮТ, КАК МЫ ЭТОМУ УЧИМСЯ ЗАНОВО, ШАГ ЗА ШАГОМ
– Если вернуться к человеческому фактору в МВД. Когда и как будут набираться следователи?
– Патруль – это ранее не существующая структура, поэтому мы набираем новых людей.
У работающих структур, которые будут реформироваться, задача будет поставлена по-другому.
Кого-то будем переаттестовывать, проверять, кому необходимо сдать квалификационные тесты и задачи. Как только мы пропишем должностные инструкции – чего до этого не было – выяснится, что часть кадров нам не подходит. Думаю, будет много новых вакансий.
Для всех вакансий будут разные требования и процедуры. Отбор будет такой же качественный, как и для патрульных.
Проект патрульной полиции – это ориентир. Он дал нам возможность разработать, апробировать и институционализировать процессы отбора, обучения, назначения.
– У новых патрульных, которые выйдут на службу в июне, зарплата будет от 8-10 тысяч гривен. В то время как у следователей – примерно двое меньше.
– Мы решили повышать зарплату в реформированных стуктурах. Говоря всем честно: “Завтра дойдет и твоя очередь, послезавтра – твоя”.
Почему дополнительно важно было повысить базовую зарплату базовых полицейских? Потому что у них она самая низкая.
Я думаю, следователь в полиции будет зарабатывать минимум вдвое больше патрульного.
– Общественные активисты обвиняют МВД в том, что когда писались законопроекты, их не допустили до дискуссии, и их участие минимально. Почему?
– У нас стояла задача написать законопроекты в краткие сроки. Второе – активистам всегда хочется большего, это их роль. Мы считаем, что мы предоставили максимально возможность.
На рабочем уровне не было никаких лимитов сотрудничества. Мы с самого начала сказали им: “Ребята, у нас нет ожидания, что мы все со всеми согласимся. Нам будет сложно сводить свои подходы к идеальному”. Но у нас в большинстве случаев это получилось.
Мы взяли очень много идей из законопроекта Александра Банчука. Так же, как я благодарна и другим отдельным экспертам, которые принесли очень свежие взгляды. Но это – наш закон, мы должны им руководствоваться, мы должны с ним работать. Поэтому мы и должны их писать, чтобы понимать их лучше.
– Вы заминистра с каким сроком работы? Вы подписывали контракт?
– У меня нет контракта.
– У нас часто бывает, что ответственные люди меняются в процессе реформирования.
– Я не меняла и не нанимала специальную группу, как раз исходя из этого.
Реформа не должна быть привязана к индивидуальным личностям, и не к индивидуальным организациям, даже если они очень хорошие общественные организации. Мы должны сделать все, чтобы максимально большая группа в самой структуре, которая реформируется, понимала эту реформу. А это сложный процесс.
Чтобы настоящая система милиции и МВД восприняла эту реформу как свою – с ними надо работать. Их не надо пугать – нужно объяснять и объяснять. Невозможно будет это сделать насильственным способом. Потому что одномоментно вы не выгоните 150 тысяч человек на улицу и не наберете новых.
Они знают, что они должны меняться. Они не знают, как. Мы этому учимся заново, шаг за шагом.
И нам надо увидеть, как эти изменения на нас отражаются. Это тоже нормально.
Поэтому у меня столько надежд на патрульную полицию. Потому что она визуально покажет, что это новые стандарты, которые служат лучше общественности, но и защищают права полицейских лучше.
– Есть такой момент, что патрульный штрафует на месте. А как же презумпция невиновности? Как оспорить?
– Остаются права гражданина обжаловать это решение в самой патрульной полиции или в суде. То есть, две инстанции уже появляется. Академик ты, бедный тракторист или богатый студент, патрульному все равно. Эта система не уникальна, она практикуется в большинстве европейских стран.– Есть такой момент, что патрульный штрафует на месте. А как же презумпция невиновности? Как оспорить?
Второе новшество, которое мы предлагаем, если это пройдет – это электронный протокол.
Почему он делается? Одна из больших претензий сейчас к ГАИ – что на заполнение протокола уходит уж слишком много времени. Они могут растянуть это время, пока ты им не предложишь денег.
Мы нашли выход из ситуации – упростить этот процесс. Электронные протоколы могут заполняться в течение 5-10 минут, в зависимости от того, какое правонарушение. Это комфортно и для гражданина, быстрее для полицейского.
И, самое главное, это дает нам возможность контролировать действия полицейского. Потому что каждый раз, когда он заходит в планшет, система регистрирует. Если он заходит и выходит – то возникают вопросы.
– В законопроекте об органах внутренних дел за министром МВД по-прежнему сохраняются большие полномочия…
– Это те полномочия, которые у него должны быть. Министр – политическое лобби для структур, которые входят в систему МВД. Но он у него нет права влиять на конкретные расследования, давать прямые указания полиции. И это то, что появляется в этом законе и также отображается в законопроекте о национальной полиции.
– Эти четыре закона, принятые Радой – и есть реформа МВД, или это только старт “перезагрузки” системы? Какие еще законы предполагаются?
– В перспективе должно появиться много законов по всем направлениям – про миграционную службу, про пограничную службу, про МЧС и т.д. И еще больше работы будет на уровне подзаконных актов, где будет все детально расписываться.
– Вы над этим сейчас работаете?
– Руки не дошли, если честно. Давайте сделаем один большой блок. Потому что менять пограничников сейчас, в состоянии войны – невозможно и не нужно.
Но если смотреть в перспективе и говорить четко о европейских структурах, то реформа будет отражена на всех уровнях.
