Смерть у Венеції. Поки що клінічна

Тема люстрації і далі залишається в числі пріоритетів української влади. 

Напевно, це єдина “реформа”, яка хоч якось “продається”, яку можна показати суспільству і Заходу — сотні звільнених “за статтею”, багато тисяч — “за власним бажанням” (щоб не псувати трудової книжки), сотні тисяч заповнюють папірці для перевірки. В Інтернеті — прізвища люстрованих, у судах — позови про поновлення на роботі, у парламенті — законопроект, який передбачає люстрацію для президентів, мерів і депутатів усіх рівнів.

Люстрація турбує не тільки наших політиків — відразу ж після ухвалення українського закону “Про очищення влади” Моніторинговий комітет Ради Європи попросив Венеціанську комісію оцінити закон з погляду гарантування і поваги прав людини, відповідності європейським стандартам. Європейців також стурбувала процедура ухвалення закону — понад
400 нерозглянутих поправок, відсутність фінального тексту законопроекту перед останнім голосуванням, погрози фізичної розправи над депутатами та палання шин під стінами парламенту.

Поганий закон

У грудні 2014 р. у своєму висновку Європейська комісія “За демократію через право” (Венеціанська комісія) вказала на необхідність істотно переглянути закон, іще раз нагадала про права людини, констатувала: в остаточному підсумку застосування люстрації поставить під сумнів дієвість конституційних і правових основ України як демократичної держави, заснованої на верховенстві права. Президент Венеціанської комісії Джанні Букіккіо охарактеризував український закон про люстрацію коротко, але чітко: “Це поганий закон”. Підстав для такої заяви цілком достатньо. Іще 1996 р. Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила Резолюцію 1096, у якій чітко позначила критерії відповідності люстраційних процедур вимогам держави, заснованої на верховенстві права. Це: необхідність доведення індивідуальної вини; презумпція невинуватості; право на захист; право на оскарження в суді. Український закон про люстрацію порушив усі чотири ключові критерії відразу.

Через шість місяців Венеція знову стала місцем суду над українським законом про люстрацію. За цей час влада спробувала зробити закон привабливішим — врахували відразу два зауваження європейців: забрали в Міністерства юстиції повноваження проводити люстрацію (щоправда, передали їх знову ж таки підконтрольній Кабміну структурі) і косметично підправили норми про ведення єдиного реєстру люстрованих. Про інші дрібниці, “критерії відповідності” —промовчали. Для того щоб українська люстрація сподобалася європейським юристам, за день до винесення вироку до Венеції відправили чималий десант наших депутатів і чиновників. Вони мали довести, що люстрація в Україні — ефективний засіб захисту демократії та боротьби з корупцією.

Перед Венеціанською комісією теж стояло непросте завдання — розгромний висновок грудня 2014-го треба було якось пом’якшити, щоб підтримати “нову” українську демократію, але при цьому не поступитися базовими принципами європейської правової держави. Завдання ускладнювалося категоричним небажанням української влади змінювати закон під європейські стандарти і твердий намір поширити люстрацію на кандидатів у президенти, мерів та депутатів усіх рівнів. До речі, 52 члени українського парламенту, переважно з опозиції, прямо заявили у своєму листі Венеціанській комісії про небезпеку використання люстрації для політичної розправи над опонентами та узурпації правлячою коаліцією права обиратися до місцевої та державної влади. Звичайно, лист відіграв свою роль.

19 червня Венеціанська комісія винесла свій вердикт. Європейські юристи поставили українському закону про люстрацію “трієчку з мінусом”. Венеціанська комісія як і раніше критично оцінює закон, вимагає його зміни, побоюється необґрунтованого, непропорційно широкого застосування люстрації і, як наслідок, формування атмосфери загального страху та недовіри. Водночас комісія пом’якшила оцінку адекватності масштабу української люстрації (це сподобалося владі), звертаючи увагу офіційного Києва на необхідність дотримуватися європейських стандартів і неприпустимість поширення люстрації на виборні посади та “зведення порахунків” з політичними опонентами (це сподобалося опозиції). Європейці повторно вказали на необхідність виправити очевидні недоліки закону, які зафіксували у своєму грудневому Попередньому висновку. Україні ще раз сказали про допустимість застосування люстрації для захисту “молодої демократії” від потенційно нелояльних до неї чиновників, але застерегли від надмірного захоплення нею — надто високий ризик порушення індивідуальних основоположних прав людини, порушення стабільності функціонування державної служби та спокою в суспільстві. Європейські юристи наполягають на дотриманні пропорційності в усіх аспектах дії закону, вимагають переглянути терміни дії обмежень для люстрованих, знову говорять про боротьбу з корупцією не за допомогою люстрації, а в рамках антикорупційного законодавства.

Що далі 

Розвиток ситуації залежатиме від українського парламенту, його здатності адекватно оцінювати ситуацію. І від президента України — гаранта дотримання прав і свобод людини та громадянина.

Перший варіант розвитку подій — “робота над помилками”. Внесення змін до закону про люстрацію, які зроблять його по-справжньому справедливим, — щоб персональну відповідальність понесли ті, хто справді винен у порушенні прав людини; щоб той, хто працював в органах влади “при Януковичі”, не втрачав роботи тільки через те, що “вчасно не звільнився, коли був Майдан”; щоб держава не шукала особливого способу повернути на роботу людину, знань якої вона конче потребує (як уже відбувається у випадках із професійними військовими). Щоб люстрація не стала інструментом зведення порахунків, політичної помсти, репресій і встановлення своєрідної “монополії на владу”. Адже цього найбільше побоюється Європа: у проекті фінального тексту, що просочився у пресу напередодні засідання Венеціанської комісії (та й у попередньому теж), “червоною ниткою” проходить думка “шукайте розумний баланс”. Європа сумнівається, що в результаті “захисту молодої демократії” ми не отримаємо нового тоталітарного суспільства, в якому всіх поділено на “патріотів” і “ворогів”. Сумнівається, а тому не довіряє, критикує, невтомно повторює про “стандарти демократичної держави, заснованої на верховенстві права”, і дипломатично вказує на відповідну практику Європейського суду з прав людини.

Другий варіант — “куля в лоб, то куля в лоб”:парламентська коаліція може проігнорувати вимоги “вписати” люстрацію в рамки Конституції України та стандартів Європи, залишити “все як є” або змінити закон, не враховуючи думки Венеціанської комісії.

Тоді люстрацію знову судитимуть. Для початку — Конституційний суд України, який на додачу до негативної попередньої отримав іще й остаточну критичну думку Венеціанської комісії. До речі, одне те, що питання про конституційність окремих норм закону про очищення влади порушує Верховний суд України, свідчить про незадовільну професійну юридичну оцінку такої законотворчості. Звичайно, ще не факт, що Конституційному суду дозволять винести рішення щодо люстрації в недалекому майбутньому. В арсеналі влади є два методи, які вже довели свою ефективність. По-перше, залякування суддів Конституційного суду України кримінальними справами (пам’ятаєте квітневу істерику уряду, коли КСУ тільки розпочав слухання справи?). А по-друге, їх дискредитація через штучно створений конфлікт інтересів: у проекті змін до закону про очищення влади, який підготовлено під керівництвом Мін’юсту, є положення про поширення люстрації на суддів КСУ. Чим не привід заявити про безумовну зацікавленість суддів у визнанні закону неконституційним?

Люстрацію судитимуть і в звичайних українських судах — станом на середину червня 2015 р. слухаються сотні справ про поновлення на роботі несправедливо звільнених через люстрацію та про виплату компенсацій за вимушений прогул — це багато десятків і сотні тисяч гривень у кожному конкретному випадку. І знову-таки на перший час — проблема для влади, у принципі, вирішувана: Міністерство юстиції вже продемонструвало свою готовність публічно розправлятися із суддями, які не підтримують люстрації, на прикладі судді Харківського окружного адміністративного суду Валентини Самойлової. Її звинуватили в тому, що вона не розуміє люстрації, а посилається виключно на Конституцію України… Особливо дико це чути з вуст офіційної особи Міністерства юстиції, котра, як ніхто інший, мала би знати, що Конституція має найвищу юридичну силу, і її норми є нормами прямої дії.

Справжньою проблемою стануть численні позови до Європейського суду з прав людини, практика якого однозначно складається не на користь “чистильників” — прецедентів рішень на користь держави-люстратора немає. Крім матеріальних втрат, які вимірюватимуться багатьма тисячами євро в кожному конкретному випадку, непоправною стане втрата репутаційна — втрата такого бажаного для нас іміджу та статусу демократичної держави, в якій шанують і дотримуються прав людини. Зафіксують відповідний факт численні європейські інститути у своїх деклараціях, звітах, коментарях та офіційних резолюціях.

Третій варіант — “час усе розставить по місцях”. Закон про люстрацію може банально не витримати випробування часом. Від початку було очевидно, що багато чиновників, які підлягають люстрації, — це професіонали, які служили не “портрету”, а країні, багато років і, нерідко, при будь-якій владі залишалися на своїх посадах. Кадровий голод дуже важко позначається на якості управління країною, і навіть “безмитний імпорт грузинських реформаторів” (і не тільки грузинських) не знімає гостроти проблеми. Із часом некомпетентність нових чиновників, корумпованість “постмайданної влади” (про що прямо заявляють звичайні українці і що добре розуміють у Європі), численні судові позови, європейські декларації та/або політична доцільність примусять-таки переглянути—поліпшити—доповнити—скасувати закон про люстрацію. За цим сценарієм ситуація розгорталася в Угорщині, Словаччині, Болгарії, Македонії, Польщі…

Люстрація, демократія і корупція

Венеціанська комісія і в попередньому, і у фінальному тексті свого висновку зазначила, що українська люстрація має дві різні мети. Перша полягає в захисті суспільства від осіб, які через свою поведінку в минулому можуть становити небезпеку для нововстановленого демократичного режиму. Друга — в очищенні державної влади від осіб, які брали участь у реалізації масштабних корупційних схем.

Щодо першої мети — влада завжди може звільнити неугодного службовця й без такого специфічного інструмента, як люстрація. Усіх, кого хотіла звільнити постмайданна влада, уже давно звільнили або змусили звільнитися. Призначили нових, результати роботи яких усі ми щодня спостерігаємо у своєму реальному житті. Демократії не побільшало. Навіть навпаки: телеканали ділять на “хороші” і “погані”, запроваджують практично відверту цензуру змісту телеконтенту, забороняють “неправильну ідеологію” і запроваджують кримінальну відповідальність для незгодних, не дають опозиції очолити контрольні комітети Верховної Ради, намети протестувальників тепер оперативно зносять “невідомі в камуфляжі”, а будь-які акції протесту, які критикують владу, у 100% випадків оголошують “проплаченими прокремлівськими силами”.

Щодо другої мети — очищення влади від корупціонерів — усе гранично просто. Боротися з корупцією треба не за допомогою люстрації, а застосовуючи спеціальне антикорупційне законодавство, нещодавно ухвалене в Україні. Про це Венеціанська комісія говорила і в грудні 2014-го, і тепер. Закон “Про основи запобігання та протидії корупції” передбачає проведення спеціальної перевірки тих, хто претендує на посади в системі державного управління або місцевої влади. По суті, вона така сама, як і перевірка за люстраційним законом. До речі, яка ефективність майнових перевірок у рамках люстрації? Когось звільнили за їхніми результатами? У квітні 2015 р. Міністерство юстиції визнавало, що таких випадків немає взагалі! Сотні тисяч людей зайняті складанням і перевіркою папірців… З нульовою ефективністю. Корупції не поменшало. Навіть навпаки, і це підтверджують різні міжнародні рейтинги. Але тепер говорити про це почали не тільки українці по телевізору й в Інтернеті, в офісах і на вулицях міст. До голосів тих, хто говорить про українську корупцію, приєдналися голоси послів США, Німеччини й інших країн, лідери впливових міжнародних організацій.

Резюме

“Поганий закон” про люстрацію — контрпродуктивний. Досягти цілей цього закону можна й потрібно іншими правовими та політичними засобами. Гарантовано результативними тут будуть системні й глибокі політичні, правові, а також економічні реформи. Тільки так можна створити демократичну правову державу і подолати корупцію. Обмеження у правах тільки на підставі роботи в певній державній установі неможливо виправдати навіть такою благою метою, як “захист демократії”. У будь-якої наступної влади буде велика спокуса скористатися таким чудовим прецедентом, щоб дискваліфікувати всіх, хто працював із попередньою “злочинною”.

Неможливо побудувати правову державу неправовими методами. Неможливо побудувати демократичну державу, якщо її побудова починається з порушень прав людини — така держава заздалегідь приречена стати ущербною. Саме повага до прав людини створює основу для демократії. Адже усім нам хочеться жити в демократичній правовій державі, хіба ні?