Cергій Антоненко: Моделі побудови єдиної загальнодержавної системи правової інформації України

На сьогодні майже кожна з країн світу, яка свідомо використовує інформаційно-комунікаційні технології на державному рівні та прагне побудувати орієнтоване на інтереси людей, відкрите для всіх і спрямоване на розвиток інформаційне суспільство, в якому кожен міг би створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися і обмінюватися ними, має свою діючу модель єдиноїзагальнодержавної системи правової інформації (ЄДСПІ), основоположні концептуальні підходи та ідеї до створення якої апробовані суспільством у часі та закріплені законодавством.

Розробка та побудова таких моделей зазвичай базується на результатах фундаментальних наукових досліджень, здобутках наукових шкіл, вивченні, адаптації та використанні кращих зразків світового та вітчизняного досвіду.

Різні країни світу мають досвід створення та використання власних моделей ЄДСПІ.

За результатами досліджень Глобального центру з питань ІКТ у парламенті (Global Centre for ICT in Parliament) при ООН та Міжпарламентському союзі, проведених на базі опитування серед парламентів країн світу (детальна інформація знайшла відображення у Звітах про світові електронні парламенти: https://www.ictparliament.org), до найкращих проектів з побудови ЄДСПІ за сучасними технологіями відносять, зокрема, італійський проект “Norme in Rete”, австрійський проект “E-Law” та ін.

У італійському проекті “Norme in Rete” визначений спільний стандарт для законодавчих документів та розроблена інтегрована система з використанням моделі розподілу, яка охоплює всі органи, що приймають законодавчі акти: парламент, уряд і міністерства, органи місцевої влади.

Згідно із цією моделлю, кожна громадська адміністрація повинна зберігати свої документи у окремій базі даних, проте має проводити розмітку документів згідно із єдиним стандартом, а також зробити їх доступними для централізованих методів пошуку інформації.

Цей проект спрямований не лише на те, щоб надати інформацію для громадськості, але й щоб зробити нормативні документи у необхідному форматі доступними для видавців та інших третіх сторін, так, щоб ці документи можна було використати повторно і знову розповсюдити. Згідно із цим проектом, на правову інформацію не накладена державна монополія; навпаки, неурядові установи мають право надавати громадськості правову інформацію. Ці установи, маючи на меті досягнення своїх комерційних або некомерційних цілей, також роблять свій внесок у поглиблення правових знань громадськості [1, с. 80].

У австрійському проекті “E-Law” на основі XML реалізований механізм управління законодавчими ініціативами. Система має високу спроможність щодо потоків робіт та документообігу, тому може управляти статусом та обміном законопроектів від моменту їхнього отримання від уряду і до того часу, коли Президент ставить цифровий підпис під ними, та їх публікують у “Federal Law Gazette”. Система використовує модифіковану версію комерційного програмного забезпечення для електронної обробки тексту під час правки, проте змінює формат документів у XML при обміні із відділами. Був заснований “центр компетенції” для надання допомоги доповідачам та секретарям комітетів під час підготовки звітів комітетів, а також для підтримки персоналу, котрий відповідає за виконання правових актів Національної Ради (Nationalrat). Центр також відповідає за контроль над якістю, та за розмітку законодавчих документів. Переваги цієї системи є значними, оскільки вони, між іншим, швидше роблять документи доступними (протягом кількох днів, чи навіть годин) [1, с. 81].

Показовою для колишніх країн Радянського Союзу  (з повною монополією держави на правову інформацію) є модель ЄДСПІ Республіки Білорусь, за якою відповідно до діючого законодавства цієї країни Національний центр правової інформації координує процеси правової інформатизації, створення ЄДСПІ та системи міждержавного обміну правовою інформацією, і є центральною державною науково-практичною установою, що здійснює збір, облік, обробку, зберігання, систематизацію і актуалізацію еталонної правової інформації, її розповсюдження, а також офіційну публікацію правових актів [2].

Умови розповсюдження правової інформації в Республіці Білорусь встановлюються положенням “Про діяльність по розповсюдженню правової інформації в Республіці Білорусь”, яке затверджене відповідним Указом Президента цієї республіки.

В Україні відомі дві різні ініціативи з боку законодавчої та виконавчої гілок влади, які були реалізовані шляхом розроблення та прийняття відповідних нормативно-правових актів, а також технологій, інформаційно-пошукових (ІПС) та аналітичних систем, див. Мал. 1.

 Мал. 1. Модель діючої системи правової інформації в Україні

(1-12 – інформаційні потоки між базами даних державних органів влади, ЄДРНПА, інформаційно-пошуковими системами НПА, друкованими виданнями, користувачами).

Перша ініціатива з боку Парламенту України базується на Постанові Президії Верховної Ради України від 26.12.1994 р. № 308/94-ПВ “Про організацію роботи по формуванню єдиної системи правової інформації в Україні”, яка з метою підвищення рівня правотворчої і правозастосовної діяльності органів державної влади, а також забезпечення найбільш сприятливих умов для користування правовою інформацією в Україні визначила необхідність створення ЄДСПІ в Україні [3].

Ця Постанова передбачала також реалізацію заходів по забезпеченню повного і своєчасного надходження від Кабінету Міністрів України до Секретаріату Верховної Ради України нормативних актів міністерств та відомств України для формування еталонної бази даних “Закони і підзаконні акти України”.

На виконання цієї Постанови у 1995 році до оприлюднення документів, якими регламентується створення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України (ЄДРНПА), координаційною робочою групою з питань створення загальнодержавної програми формування ЄДСПІ в Україні була розроблена та опублікована Концепція правової інформатизації України [4, с. 234 – 240].

Друга ініціатива стосувалася Міністерства юстиції, на яке Постановою Кабінету Міністрів України № 1504 від 11 грудня 1996 р. “Про запровадження Єдиного державного реєстру нормативних актів та здійснення правової інформатизації України” на виконання указу Президента України “Про Єдиний державний реєстр нормативних актів” № 468/96 від 27 червня 1996 р. було покладено організацію комплексу заходів, пов’язаних із забезпеченням юридичних та фізичних осіб правовою інформацією.

Відповідно до цієї Постанови Міністерство юстиції у місячний термін, до 1 лютого 1997 року, опрацювавши одержані від Міністерств та інших зацікавлених установ і організацій відомості про наявні автоматизовані інформаційні системи збирання, накопичення, опрацювання та використання нормативно-правових актів, було зобов’язане розробити концепцію та програму правової інформатизації України як складові Національної програми інформатизації та проект Закону України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”.

Проте, як свідчать результати проведеного нами дослідження, жодне з цих завдань Міністерством юстиції виконане не було; також слід зазначити, що функції з розвитку правової інформатизації та забезпечення функціонування ЄДСПІ в Україні (визначалися у відповідних «Положеннях про Міністерство юстиції України» в період з грудня 1991 року)  з  квітня 2011 року перестали бути закріпленими за цим міністерством без передачі повноважень до іншого органу державної влади [5-6].

В подальшому, спроба закріпити на законодавчому рівні той чи інший підхід з точки зору  його розробників – представників інтересів законодавчої чи виконавчої гілок влади простежується протягом майже двох десятиріч у різних варіантах проектів Законів “Про нормативно-правові акти” та “Про закони і законодавчу діяльність” [7].

За період підготовки та розгляду різних версій цих законопроектів відбулися значні позитивні зміни у розвитку сучасних інформаційних технологій, телекомунікаційної інфраструктури та національного сегменту мережі Інтернет, криптографічного та технічного захисту інформації, електронного документообігу та використання електронного цифрового підпису, формування, ви­ко­рис­тання та захисту національних інформаційних ресурсів, удоскона­лення інформа­цій­но-аналітичного забезпечення орга­нів державної влади.

Також в Україні була прийнята ціла низка законів та нормативно-правових актів у галузі інформаційного права та інформатизації, що в подальшому вплинуло на первинний зміст та знайшло відображення у текстах проектів Законів “Про нормативно-правові акти” та “Про закони і законодавчу діяльність”.

Проте, відсутність створених та затверджених на загальнодержавному рівні національної моделі побудови ЄДСПІ та концепції правової інформатизації України на момент розробки та розгляду законопроектів “Про нормативно-правові акти” та “Про закони і законодавчу діяльність” не дозволило, на нашу думку, системно підійти до вирішення питань з інтеграції в єдину національну систему електронних фондів нормативно-правової інформації Парламенту, Президента, Уряду, міністерств та інших органів влади. Також жоден із вищезазначених законопроектів на сьогодні не був прийнятий.

До основних НПА, на яких ґрунтується на момент написання цих тезисів паперова технологія обробки інформації, можна віднести:

– Указ Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10.06.1997 № 503, що  визначає перелік офіційних друкованих видань: “Офіційний вісник України”, “Офіційний вісник Президента України”, “Відомості Верховної Ради України”, газети “Урядовий кур’єр” та “Голос України”;

– “Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації”, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 р. № 1040, що використовується юридичними службами органів виконавчої влади, державних підприємств, установ, організації при веденні обліку актів законодавства і міжнародних договорів України; підтримці їх у контрольному стані, зберіганні та систематизації;

– Положення “Про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в органах та установах юстиції України”, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 15.04.2004 року № 31/5, що визначає технологію підтримання актів законодавства України в контрольному стані на паперових носіях шляхом зазначення відомостей про внесені зміни, доповнення та іншу інформацію безпосередньо в тексті законодавчого акту.

Також, на сьогодні, з орієнтацією на паперову обробку інформації, державними органами влади зміни та доповнення до вже прийнятих НПА не вносяться, а готуються та приймаються у вигляді окремих документів, що призводить в подальшому до ймовірності виникнення помилок при створенні редакцій цих документів для електронних фондів НПА, ЄДРНА та ІПС різних розробників.

Незважаючи на те, що з моменту прийняття Законів України “Про електронні документи та електронний документообіг” № 851-IV та “Про електронний цифровий підпис” № 852-IV від 22.05.2003 р. (набрали чинності з 01 січня 2004 року)  пройшло майже 10 років, а сучасні ІПС у галузі права набули загального визнання та широкого застосування – документи в електронній формі з цих систем, електронних фондів НПА, ЄДРНПА, офіційних веб-сайтів органів державної влади без повного стовідсоткового впровадження технологій ЕЦП в цих органах продовжують мати лише довідковий статус.

Не розроблені також єдині стандарти розмітки документів НПА та їх формати, не визначені стосунки держави з організаціями – розробниками ІПС у галузі права, щодо надання електронних документів НПА в ці системи [8].

Для більшості з офіційних веб-сайтів органів державної влади характерна відсутність значної кількості прийнятих цими органами НПА, не відстежуються зміни до них та чинність [9].

Документи, що регламентують правила та умови доступу користувачів до ЄДРНПА є застарілими і не відповідають чинному законодавству, зокрема Закону України “Про доступ до публічної інформації”.

Відсутня єдина система гіперпосилань між документами в електронних фондах НПА та веб-сайтах органів державної влади, не уніфіковані класифікатори (тезауруси), що повинні використовуватися при розмітці електронних документів.

За відсутності ЄДСПІ веб-сайт Парламенту України приймає на себе значну долю інформаційного навантаження від запитів користувачів по пошуку та отриманню достовірної нормативно-правової інформації [10].

Розроблений нами проект централізованої моделі ЄДСПІ України, що усуває вищезазначені недоліки, наведений на Мал. 2.

Висновки. Створення своєї національної моделі побудови ЄДСПІ та оновленої концепції правової інформатизації України, розробка, удосконалення та затвердження нормативно-правової бази, що регламентує питання функціонування і розвитку систем електронного парламенту та електронного урядування, електронного цифрового підпису, прийняття та впровадження єдиних механізмів створення, ведення та доступу до електронних ресурсів органів державної влади, стандартів обміну інформацією, сумісності технологій збору, ведення, зберігання та представлення інформації в інформаційно-аналітичних підсистемах різних органів державної влади та місцевого самоврядування, на нашу думку, є необхідним кроком для подолання розінтегрованості систем, дублювання інформації, помилок під час її обробки, нераціонального використання бюджетних коштів та хронічної залежності від комерційних розробників систем.

Список посилань

1. The World e-Parliament Report 2008. https://www.ictparliament.org/wepr2008

2. Досвід створення та функціонування Державної системи правової інформації Республіки Білорусь / Антоненко С.А. // Інформація і право. – 2011. – № 3(3). – С. 173 — 182.

3. До питання розроблення концепції та програми правової інформатизації України / Антоненко С.А. // Інформація і право. – 2012. – № 2(5)/2012. – С. 69 – // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2012. – № 3/2012. – С. 58 – 63.

4. Електронні фонди нормативно-правової інформації парламенту України : (правові, організаційні та технологічні аспекти) : Монографія / С.А. Антоненко ; за заг. ред. М.Я. Швеця. – К. : Ред. журн. «Право України» ; Х. : Право, 2013. – 308 с. – (Наук. зб. «Академічні правові дослідження». Дод. до юрид. журн. «Право України» ; вип. 32).

5. Правові та організаційні засади функціонування Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів / Антоненко С.А. // Правова інформатика. – 2012. – № 4(36)/2012. – С. 50 – 63.

6. Питання доступу до документів інформаційного фонду Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів / Антоненко С.А. // Інформація і право. – 2013. – № 1(7)/2013. – С. 99 – 109.

 7. Окремі питання створення єдиної загальнодержавної системи правової інформації в Україні / Антоненко С.А. // Інформаційна безпека людини, суспільства, держави. – 2013. – № 1(11)/2013. – С. 8 – 17.

8. Електронний документ у фондах нормативно-правової інформації Парламенту України / С.А. Антоненко // Студії з архівної справи та документознавства. Т. 20. / Держ. архів. служба України, УНДІАСД. – К., 2012. – С. 243 – 256.

9. Електронні фонди нормативно-правової інформації Уряду України в Інтернет (організаційно-правові аспекти) / Антоненко С.А. // Інформація і право. – 2012. – № 3(6)/2012. – С. 141 – 152.

10. Електронні фонди нормативно-правової інформації Парламенту України в Інтернет (організаційно-правові аспекти) / Антоненко С.А. // Правова інформатика. – 2012. – № 3(35)/2012. – С. 60 – 73.

С.А. Антоненко, Науково-дослідний інститут інформатики і права

Національної академії правових наук України