Киев, 05 апреля 2016 года (delo.ua, Юлия СЕРЕДА). Если государство демонстрирует низкий потенциал перемен, надежда возлагается на гражданское общество. Но несмотря на бум общественных инициатив на протяжении последних лет, реальное влияние общественности на принятие решений остается ограниченным. Изменить ситуацию поможет использование успешных стратегий формирования социального капитала в европейских странах, которые базируются на идее «Партисипаторного гражданства» и вовлечения гражданского общества в систему государственного управления.
Несколько лет тому назад я стала свидетелем того, как гражданин Германии строил свои отношения с местными государственными службами и органами власти во Львове. Он с семьей планировал прожить в Украине около двух лет по рабочему контракту. Как и остальных соседей, его не устраивали ямы на дороге у дома, ужасное состояние ближайшей детской площадки и ряд других бытовых проблем, привычных для большинства украинцев. С первых дней он пытался разузнать, кто является инициативной группой дома и что они уже сделали. В дальнейшем он начал самостоятельно писать письма-запросы во все инстанции и регулярно их посещать, несмотря на несовершенное знание украинского и отсутствие переводчика. Спустя некоторое время этого гражданина Германии знали все местные службы. Старая многоэтажка, в которой он временно жил, стала единственной в округе, где был сделан ремонт подъездов и придомовой территории за счет местного бюджета. Через год в доме сформировалась группа активистов, шла подготовка к оформлению ОСМД (объединения совладельцев многоквартирного дома).
Эта история — пример того, что называют социальным капиталом: ресурс социальных связей и сетей. В зависимости от того, на какие социальные сети полагается человек, различают связывающий (bonding, от англ. — “тот, что связывает”) и объединяющий (bridging, от англ. — “тот, что строит мосты”) социальный капитал. Связывающий социальный капитал — это ресурс отношений между индивидами с близкими характеристиками (родственные или дружеские связи), а объединяющий социальный капитал строится на основе отношений между различными социальными группами (связи в рамках общественных организаций и сообществ, формальные связи).
У экспата из Германии не было мощного социального капитала в Украине в контексте семейных или дружеских связей, однако его доверие к государственным институтам и общественная активность позволили быстро сформировать объединяющий социальный капитал и решить проблему в пользу всего местного сообщества.
Считается, что именно объединяющий социальный капитал является тем ресурсом, который позволяет обеспечить прозрачность и подотчетность государственных и негосударственных институтов, стимулирует экономический рост и смягчает внедрение реформ. Идеальные условия для накопления такого капитала — развитое гражданское общество: широкая инфраструктура общественных организаций, высокий уровень гражданской активности и доверия.
В Украине традиционно низкое доверие к государственным институтам. Верховной Раде Украины доверяют 6% — примерно столько же, сколько и российским СМИ (4%). Заявленные реформы внедряются очень медленно: за последний год приемлемые темпы наблюдались только весной 2015.
Когда государство демонстрирует низкий потенциал перемен, надежда возлагается на гражданское общество как на независимый субъект, который может быть рычагом давления на государственные структуры и бизнес, а также выполнять посредническую роль для укрепления социального капитала. Вопрос в том, способно ли гражданское общество к этому в нашей стране?
Что происходит с социальным капиталом в Украине?
Организационный потенциал украинского гражданского общества является достаточно мощным. Согласно индексу стойкости организаций общества, который рассчитывается USAID, наблюдается улучшение всех аспектов развития гражданского общества в Украине — его институционного потенциала, диверсификации источников финансирования, финансового управления, пропагандистских кампаний.
Общий имидж организаций гражданского общества улучшается благодаря росту видимости и достижений неформальных, самоорганизующихся инициатив и групп. Волонтеры стали лидерами общественного доверия (доверяют 67%, не доверяют — 23%).
Четверть украинцев (25%) хотели бы, чтобы их интересы представляли общественные организации; меньшая доля населения видят в такой роли политические партии (22%), профсоюзы (7%), бизнес (5%) или представителей СМИ (5%).
Почти каждый пятый (19%) считает, что власть должна опираться на рекомендации общественных организаций при разработке программы развития Украины. В то же время значительный организационный потенциал гражданского общества, его инфраструктура и восприятие — важное, но недостаточное условие формирования объединительного социального капитала.
По данным мониторинга Института социологии НАН Украины, процентная доля населения, являющегося членами организаций гражданского общества, существенно не меняется: 14% в 2012 г., 13% в 2013 г. и в 2014 г. Для сравнения, в Европейском Союзе в среднем 44% называют себя членами общественных организаций, а в странах Скандинавии — таких около 80%.
Социальный капитал и контроль действий власти
Принимая во внимание то, что членство населения в общественных организациях является достаточно ограниченным, важно понимать, какой является потенциальная готовность населения к гражданскому участию и контролю действий власти, в частности в рамках неформализованных структур и инициатив.
По данным мониторинга УИСИ им. О. Яременко/ЦСМ в 2015 г. 23% населения выражают готовность вместе с другими людьми контролировать деятельность местной власти, не получая за это денег; 14% готовы без оплаты принимать участие в консультативном/экспертном совете, который будет помогать местным органам власти; 13% готовы организовать инициативную группу по решению острых проблем местного населения/общества. В целом около трети населения выражают готовность тем или иным способом участвовать в мониторинге действий власти.
Готовность участвовать в мониторинге и контроле действий власти на волонтерских принципах (неформально или в рамках консультативных/экспертных советов) выше среди жителей сельской местности, представителей Западных и Центрально-северных областей, молодежи, частных предпринимателей, людей с высоким уровнем дохода.
Большое значение в определении уровня готовности к контролю действий власти имеет вид социального капитала, а именно приоритет типа социальных сетей. Учитывая социально-демографические характеристики, среди тех, кто в решении проблем полагается на объединяющий социальный капитал (связи в рамках общественных организаций и сообществ) вероятность готовности к мониторингу действий власти достигает 61%; а среди тех, кто привык решать свои проблемы в основном через родственные связи, — 41%.
Готовность к контролю действий местной власти в Украине в разрезе разных социально-демографических групп, % (среди экономически активного населения)
Социальный капитал как фактор готовности к контролю действий власти в Украине, прогнозируемые вероятности по результатам логистической регрессии (среди экономически активного населения)
*Оценки скорректированы по возрасту, полу, уровню дохода, типу населенного пункта, региону проживания и виду занятости. Шансы быть готовыми к мониторингу действий власти в 1.75 раз выше (95% доверительный интервал: 1.40-2.19) у украинцев, которые больше полагаются на объединяющий социальный капитал, по сравнению с теми, кто скорее полагается на связывающий социальный капитал.
Конечно, готовность к гражданской активности еще не означает ее наличия. Чтобы потенциальная готовность стала реальной практикой, важно создавать условия и инструменты для максимального привлечения украинцев к общественной активности как в рамках организаций гражданского общества, так и за пределами формального членства.
Как улучшить социальный капитал, учитывая опыт европейских стран?
Венгрия: социальный капитал в системе образования. В Европейском Союзе сейчас реализуется стратегия “Партисипаторного гражданства” (от англ. participate — участвовать): развитие участия через образование и использование новых технологий. В соответствии с этой стратегией источником развития социального капитала должна стать инкорпорация учебных программ “активного гражданина” в систему среднего и высшего образования. В европейских странах накоплен достаточно большой опыт таких программ. Примером является программа “Dream Citizen” (“Гражданин Мечты”) в Венгрии, в рамках которой 10-14-летние ученики приобретают навыки активного и ответственного гражданина, в частности изучают базовые принципы участия и разрабатывают карту ключевых лиц, принимающих решения, средств массовой информации и органов правосудия. Программа также предусматривает консультации учеников с местными госслужащими, работниками общественных организаций и предпринимателями.
Германия/Эстония: новые технологии. Хорошей технологией для улучшения общественного участия и социального капитала является использование онлайн-платформ для привлечения населения к принятию решений.
Например, платформа “eOpinio” в Германии использует инструмент “Общий бюджет”. Осуществляется общественное обсуждение муниципального бюджета, и часть средств тратится на идеи, принятые большинством населения.
Германия/Великобритания: обратная связь. Недостаток действующего законодательства заключается в отсутствии отдельного закона, который определял бы порядок участия гражданского общества в подготовке, рассмотрении и принятии проектов нормативно-правовых актов, как на уровне органов государственной власти, так и органов местного самоуправления; а также отсутствии четко определенных правовых последствий несоблюдения органами власти установленных процедур консультаций с общественностью. В разработке такого законопроекта целесообразно использовать опыт Великобритании, в частности ее Кодекс практики консультаций.
Например, одно из положений этого Кодекса определяет, что общественное обсуждение должно обязательно предусматривать обратную связь с потенциально заинтересованными сторонами; простое обнародование правительством информации или переговоры с заинтересованными сторонами исключительно для сбора фактических данных по определенной тематике не могут считаться реальными консультациями с общественностью. В Германии есть хорошая практика, согласно которой содержание и результаты общественного обсуждения должны быть отображены в объяснительной записке к законопроекту; а в случае их отсутствия шансы принятия законопроекта в парламенте существенно уменьшаются.
Мальта: “третий сектор” в структуре государственного управления. Один из наиболее важных моментов — обеспечение делегирования части функций государственного управления организациям гражданского общества на европейских принципах. Эффективность рамочных соглашений и общественных обсуждений в большей мере определяется имеющимся уровнем политической ответственности представителей государственных органов власти, участвующих в принятии решений.
Поскольку в Украине уровень политической ответственности невысок, делегирование функций государственного управления может стать альтернативным механизмом, который предоставит реальную возможность принимать решение. В этом контексте полезным является опыт Мальты, где действует Комитет управления и действий МАЛЬТА-ЕС (MEUSAC) на базе Министерства социального диалога, прав потребителей и гражданских свобод. MEUSAC является командой представителей Правительства, политических партий и организаций гражданского общества. Комитет координирует проведение общественных консультаций и обеспечивает мониторинг их вклада в проекты нормативно-правовых актов. Если представители MEUSAC приходят к заключению, что интересы заинтересованных сторон не были учтены в определенном законопроекте, они сообщают об этом канцелярии премьер-министра и соответствующее министерство должно предоставить объяснение произошедшего. В случае отсутствия веских оснований ситуация должна быть исправлена.
***
Подводя итоги, стоит ответить на два вопроса: почему то, что делается гражданским обществом, не всегда работает и как это изменить? Фактически гражданское общество все еще находится в процессе формирования, ему недостает системности, несмотря на отдельные успешные инициативы и практики расширения общественного участия и контроля за действиями властей. Почти отсутствует спрос государственных институтов на деятельность организаций гражданского общества, что усложняется несовершенством законодательства в части вовлечения общественных организаций в систему управления и принятия решений.
Для достижения положительных изменений приоритетные шаги должны быть направлены на принятие отдельного закона и соответствующих подзаконных актов, которые будут определять порядок участия гражданского общества и подотчетности органов власти на всех уровнях, включая правовые последствия несоблюдения определенных процедур.
Важно максимально ускорить внедрение электронного правительства и других инструментов онлайн-участия в принятии решений. Распространение прецедентов рамочных соглашений, которые определяют обязанности и процедуру сотрудничества организаций гражданского общества и органов власти, а также обучение чиновников и представителей общественных организаций механизмам сотрудничества, будет способствовать улучшению коммуникации между властью и обществом.
