В конце марта нынешнего года Президент Украины Виктор Янукович подписал Указ о Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередных мерах по ее реализации. Как следует из тематического сообщения пресс-службы Главы государства, “документ подписан с целью создания благоприятных условий становления и дальнейшего развития в Украине гражданского общества, внедрения эффективного механизма взаимодействия его институтов с органами исполнительной власти и местного самоуправления. Стратегия направлена на утверждение гражданского общества как гарантии демократического развития государства, введение общественного контроля за деятельностью власти и проведение регулярных консультаций с общественностью по важным вопросам жизни общества и страны”.
Формулировки – сколь основательны, столь же и пространны. И не мудрено: дискуссии на тему становления в нашей стране гражданского общества ведутся давно, но до сего момента, увы,– фактически бесплодно.
Так стоит ли ждать радикальных изменений с принятием новых инициатив? Об этом говорим с Виталием Куликом – заместителем руководителя Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Администрации Президента Украины, директором Центра исследования проблем гражданского общества, экспертом Международного фонда “Единый мир”.
– Виталий Александрович, правильно ли будет отметить тот факт, что сама по себе Стратегия государственной политики содействия развитию гражданского общества – уникальна для Украины? Проблеме и раньше уделялось внимание, однако оно не выливалось в подобного рода системные решения, не так ли?
– Стратегия государственной политики поддержки развития гражданского общества принимается впервые. Такого уровня программный документ является новшеством для Украины, хотя основы государственной политики в этой сфере формировались на протяжении последних 12 лет.
Впервые о проблеме институализации диалога власти и гражданского общества заговорили еще при Президенте Леониде Кучме, но концептуальные документы стали появляться уже при правительстве Виктора Януковича. В 2004 году было принято постановление Кабмина о формировании общественных советов при органах власти, в 2007 году появилась правительственная Концепция государственной политики поддержки развития гражданского общества. Сейчас – качественно новый этап – появление Стратегии государственной политики поддержки развития гражданского общества и формирование перечня первоочередных мер по ее реализации.
Хотел бы напомнить, что 25 января 2012 года Президент Украины подписал Указ “Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине” (№31/2012), которым предусмотрено создание Координационного совета по вопросам развития гражданского общества, в качестве вспомогательного органа при Президенте Украины, куда вошли как представители Правительства, так и гражданского общества.
Также Президент Украины поручил НИСИ (Национальный институт стратегических исследований – Ред.), с привлечением независимых экспертных центров, подготовить доклад о состоянии развития гражданского общества в Украине. Впервые государство предприняло попытку дать аналитическую оценку состоянию дел в этой сфере. При этом государственные эксперты откровенно указали ключевые проблемы и сдерживающие факторы в “третьем секторе”. На своем первом заседании 14 марта 2012 г. Координационный совет предложил Главе государства определить доклады НИСИ в качестве приложений к ежегодным Посланиям Президента Украины к Верховной Раде Украины.
Отдельно следует остановиться на самой Стратегии государственной политики поддержки развития гражданского общества. Необходимо также сказать, что Стратегия учитывает опыт других стран, где также предприняты попытки создать площадки взаимодействия гражданского общества и государства. Аналитическая группа, работавшая над Стратегией, исследовала опыт создания подобных документов и функционирования структур, таких как Координационный совет по вопросам развития гражданского общества, в Эстонии, Германии, Великобритании, Польше, России.
Главными приоритетами Стратегии являются: содействие установлению максимальной открытости, прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; увеличение социального капитала как повышение уровня взаимодоверия и взаимодействия в обществе; создание благоприятных условий для образования и функционирования институтов гражданского общества; обеспечение участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной, региональной и местной политики, в частности путем создания условий для обеспечения широкого эффективного представительства интересов граждан в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, проведение регулярных консультаций (диалога) с общественностью по наиболее важным вопросам жизни общества и государства; введение общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, усиление влияния институтов гражданского общества на формулировку, принятие управленческих решений и реализацию политик органами исполнительной власти, органов местного самоуправления; содействие благотворительной, волонтерской деятельности, другими формам общественной активности и гражданской культуры.
В Стратегии есть важная позиция – о делегировании некоторых функций государства институтам гражданского общества для выполнения задач государственной и местной политики. В первую очередь мы имеем в виду привлечение ГО к предоставлению социальных услуг населению. Как верно отметила советник Президента Украины, глава Координационного совета по вопросам развития гражданского общества Марина Ставнийчук, общественные объединения предоставляют социальные услуги, как правило, эффективнее государственных учреждений. «Западные эксперты давно заметили, что институты гражданского общества имеют более гибкую структуру, чем государственные учреждения, и это дает возможность общественным организациям реагировать на социальные проблемы быстрее и эффективнее», – сказала она.
Идея делегирования полномочий государства институтам гражданского общества в принципе достаточно новая для нашей страны и пока что не нашла должного применения. Тем не менее, такая практика довольно распространена во всем мире, поскольку подобное делегирование приносит ряд выгод как государству, так и общественному сектору. Общественные объединения не полагаются в полной мере только на государственное финансирование, они могут также получать дополнительное финансирование в виде частных пожертвований, членских взносов, грантов от других доноров и прибыли от хозяйственной деятельности, направленной на достижение уставных целей.
Недавно Премьер-министр Николай Азаров поручил Кабинету Министров, председателям областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций изучить потребность в предоставлении социальных услуг на уровне местных общин с обязательным привлечением общественных организаций, местных специалистов и пользователей услуг; проанализировать наличие общественных, благотворительных и религиозных организаций, которые предоставляют социальные услуги, и их способность обеспечить качественное предоставление таких услуг; разработать планы мер по развитию системы предоставления социальных услуг, в том числе с привлечением общественных, благотворительных и религиозных организаций, с привлечением различных источников финансирования, в частности, бюджетных средств.
В Плане первоочередных мер по реализации Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества предусмотрены конкретные меры по анализу состояния правового регулирования этих вопросов, соответствующему мониторингу, а также подготовке проекта Закона Украины о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины по предоставлению объединениям граждан на конкурсных началах финансовой поддержки для выполнения задач государственной, региональной политики, а также о подготовке и внесении предложений по внедрению механизма государственного заказа на предоставление объединениям граждан социальных услуг на конкурсных началах. Эта работа должна быть завершена осенью 2012 года.
– Что такое “демократия участия”, которая определена в качестве фокуса новой политики относительно гражданского общества?
– Авторская группа имела настоящее противостояние с чиновниками разных ведомств, доказывая необходимость использования данного конструкта. Некоторые наши оппоненты считали, что мы пытаемся создать “новый правовой институт”. Понятие “демократия участия” используется в современной правовой и политических науках как обобщенное определение “совокупности практик привлечения граждан к разработке, принятию и контролю за исполнением управленческих решений на всех уровнях”. Демократия участия выступает основанием легитимности как отдельных решений, так и государственных институтов в целом, что в свою очередь имеет такие политические последствия: а) повышается уровень стабильности системы государственной власти; б) формируется эффективный механизм контроля за действиями государственных чиновников и отдельных органов власти; в) уменьшается эффект бюрократизации в деятельности органов государственной власти; г) повышается эффективность государственного управления за счет определяющего согласования прав и интересов граждан с действиями государственной власти.
В мировой политической науке есть следующее определение: демократия участия – это способ примирения интересов большинства и меньшинства на основе консенсуса, который обеспечивает стабильность политико-правовой системы. Достижение такого консенсуса становится возможным при условии, если как можно большее количество граждан станет активными участниками общественно-политической жизни. Это позволит, во-первых, представлять интересы всех тех, кто в этом заинтересован; во-вторых, непосредственно, а не опосредованно отстаивать эти интересы. В свою очередь задачей власти является обобщить плюрализм позиций участников политического процесса, определить, чьи интересы были представлены наиболее убедительно и нашли самую большую поддержку в обществе, и сформировать на основе этого общенациональную стратегию развития государства на ближайшую перспективу.
Если говорить практически, то демократия участия – это, прежде всего, расширение форм привлечения граждан к принятию различного рода решений, причем на разном уровне – не только общегосударственном, не только через общественные советы при министерствах и ведомствах, но и через разнообразные формы локальной демократии: конференции, местные собрания жителей… Это расширение полномочий органов самоорганизации населения. Демократия участия охватывает целый пласт вопросов, связанных, например, с проведением местных референдумов (как воплощения инициатив граждан, проживающих в конкретной местности), с расширением возможностей социально-активного бизнеса, созданием площадок межсекторального партнерства “бизнес – власть – гражданское общество”. Сюда же входит формирование и поддержка инициатив общественного контроля тендерных закупок и многое другое.
Однако у демократии участия есть враги не только среди чиновников, которые видят в новейших практиках диалога власти и общества угрозу своему привычному социальному статусу и коррупционному “налогу” с граждан, но и среди некоторых представителей самого “третьего сектора”, живущих за счет иностранных грантов, и привыкших критиковать власть, не предлагая ей собственных вариантов решения вопросов. Несмотря на жесткое сопротивление нам, таки, удалось отстоять прогрессивную философию демократической модернизации.
– Согласно Стратегии в 2015 году в стране должны быть созданы условия для функционирования институтов гражданского общества. Иными словами, предполагается уже через три года выдать “на гора” целый пакет законодательных актов. Конкретизируйте, пожалуйста, о каких основополагающих законах идет речь?
– А это уже происходит. Речь идет, в частности, о принятии Закона “Об общественных объединениях”. Его принятие стало возможным при тесном сотрудничестве Администрации Президента Украины, коалиции общественных организаций, Кабинета Министров и народных депутатов. Именно АП выступила модератором процесса доработки законопроекта. При этом, в полной мере были учтены Рекомендации Комитета Министров государств-членов Совета Европы “О правовом статусе неправительственных организаций в Европе” (СМ/Rec(2007)14) и полностью выполнено решение Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2008 года по делу “Корецкий и другие против Украины”, согласно которому Закон “Об объединениях граждан” в редакции 1992 года признан таким, который нарушает Конвенцию о защите прав человека и основополагающих свобод.
В новом Законе “Об общественных объединениях” существенно упрощена процедура регистрации общественных организаций, ГО предоставлено право непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью (исключительно для достижения уставных целей), что позволит значительно усилить институциональную способность и независимость общественного сектора; общественным объединением предоставлено право действовать на всей территории Украины, в том числе и предоставление права на свободу объединения юридическим лицам частного права, что соответствует европейским стандартам.
Этого закона ждал весь “третий сектор” на протяжении десятилетия. Ведь не нормально, когда регистрация неприбыльной общественной организации занимает больше времени и стоит дороже, чем оформление коммерческой фирмы! Против закона о ГО консолидировано выступали не только чиновники, но и ряд организаций–монополистов, привыкших “деребанить” государственную помощь. Теперь их всеукраинский статус не будет иметь никакого значения. Более того, в перспективе им придется конкурировать за государственные гранты на прозрачных конкурсах с другими ГО, предлагающими реальные проекты, а не “осваивание” бюджетов. Поэтому то, что за него проголосовало 334 народных депутатов свидетельствует о наличии консенсуса в парламенте в отношении приоритетности развития гражданского общества в Украине.
Второй пункт – закон о свободе мирных собраний. Сейчас в Верховной Раде создана рабочая группа на базе Комитета по правам человека, куда вошли представители Администрации Президента Украины, представители институтов гражданского общества, парламентарии и члены правительства. Все они дорабатывают закон о свободе мирных собраний с учетом рекомендаций Венецианской Комиссии, а также проекта предоставленного Комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права во главе с Сергеем Головатым. Ожидается, что на выходе мы получим законопроект, который будет поддержан не только в парламентском сессионном зале, но и в среде общественности.
Еще одна позиция – законопроект о благотворительной деятельности. Он также дорабатывается совместными усилиями представителей команды Президента, общественных организаций и депутатов. В ближайшее время документ будет подан на рассмотрение в парламент.
Хотел бы отметить, как бы парадоксально это не прозвучало, провайдерами прогрессивных новаций в сфере законодательного обеспечения развития гражданского общества выступает именно Администрация Президента и гражданское общество. По другую сторону баррикад часто оказываются некоторые чиновники, воспитанные на худших традициях постсоветского “права”, мыслящие штампами конца 1980-х гг., а также представители оппозиции, которые, или не понимают потребностей гражданского общества, рассматривая его только в качестве собственного мобилизационного ресурса под выборы, или исповедуют принцип “чем хуже власти – тем лучше оппозиции”. Только этой мотивацией можно объяснить настоящий “саботаж” принятия закона о благотворительности со стороны депутатов от оппозиции.
– Но ведь страна на пороге парламентских выборов. Не окажется ли “политическая составляющая” камнем преткновения для проговариваемых реформ?
– Во-первых, у нас согласно указу Президента создан Координационный совет по вопросам поддержки развития гражданского общества. Туда вошли представители центральной законодательной, исполнительной власти, местной власти, представители общественных организаций и институтов гражданского общества на паритетных основах. Все участники Координационного совета являются субъектами формирования целого пакета законодательных инициатив по вопросам развития гражданского общества. Иными словами, необходимая практика уже внедрена, работа будет продолжена. Каждый законопроект будет прорабатываться в рамках своей рабочей группы, а уже обсуждение наработок сделают максимально открытым – никаких закрытых конференций или закрытых собраний “по поводу”.
С другой стороны, нельзя не признать: долгое время вопросы развития гражданского общества рассматривались у нас по остаточному принципу. С 2004 года не принималось ни одного “тематического” закона – мы имеем семь лет полного отсутствия законодательного регулирования. Понятно, что за это время проблем накопилось достаточно. Но оттягивать процесс их решения уже некуда – ни с политической, ни с экономической, ни с социальной точек зрения.
Государство нуждается в том, чтобы гражданское общество стало партнером – в реализации европейских интеграционных проектов, проектов по дерегуляции сфер экономики.
Кроме того, есть политический запрос элиты на принятие документов, связанные с улучшением состояния демократии в нашей стране. Украина должна выполнять взятые на себя обязательства в рамках членства в Совете Европы и в рамках интеграции в Европейский Союз. Значит, изменение законодательной базы, связанной с развитием гражданского общества, является первоочередным для власти. Вот почему Президент активно поддерживает и содействует этому процессу. Вот почему Верховная Рада не может “заговорить” необходимые законопроекты.
– Реализация Стратегии планируется за счет средств, преимущественно, государственного бюджета. Уже известна примерная сумма проведения необходимых работ? И есть ли механизм контроля использования ресурсов?
– Развитие гражданского общества не предусматривает большого государственного финансирования. Это не бюджетная сфера. Но для иллюстрации приведу пример. В 2010 г. в Донецкой области на каждую выделенную из бюджета гривну общественные организации принесли четыре гривны. Инвестиции в программы развития гражданского общества окупаются в три раза. Это подтверждает опыт большинства регионов, где соответствующие программы давно и успешно внедряются.
Другое дело, что предоставление государственных грантов на заявленные цели также нуждается в реформировании. На данный момент выделение средств частично происходит в рамках постановления правительства №1049, которое регулирует финансовую поддержку и реализацию проектов. Механизм контроля ответственности общественных организаций есть. Равно как есть и финансовый мониторинг со стороны КРУ, других ответственных структур. Однако и лазейки тоже имеются. Вот почему в Стратегии прописана четкая необходимость закрыть все “дырки” – посредством максимально прозрачных конкурсов на реализацию общественно значимых проектов, посредством их четкого финансирования…
– К 2020 году – в идеале – институты гражданского общества в Украине должны заработать в полную силу. Они начнут принимать активное участие в построении государственной политики страны, в принятии решений на местах. Но можно ли уже сегодня говорить о том, что порядок вещей изменится радикально?
– Не совсем верная формулировка. В Стратегии прописано: к 2020 году достичь максимальной прозрачности и ответственности власти, достичь максимального участия общественных организаций в принятии политических и управленческих решений.
Сегодня, многие общественные организации говорят о том, что закон о доступе к информации, например, не в полной мере соответствует требованиям гражданского общества. Сами общественные организации не в полной мере могут влиять на принятие решений на уровне городов, областей, регионов, они не привлекаются к принятию решений в министерствах и ведомствах. В Министерстве социальной политики, например, до сих пор не сформирован Общественный совет. Нет таких советов и в ряде других структур исполнительной власти.
Все это говорит о том, что существующая нормативная база работает не в полной мере. Ее необходимо усилить, простимулировать участие общественных организаций в процессе принятия решений.
Вместе с тем, к 2020 году нужно не просто создать нормативную базу, но внедрить практику демократии участия. Нужно сформировать базу того, что мы называем культурой общественного участия. Только так мы сможем прийти к пониманию гражданских процессов и ответственности – за то, какие решения принимаются. Задача – не просто сформировать ощущение причастности, а наглядно продемонстрировать эту причастность общества к проведению той или иной государственной политики.
– И тем не менее, не успела новость о подписании Стратегии облететь информационное пространство страны, как уже появилось немало критики: дескать, все это – профанация и не более чем попытка замылить глаза, в том числе зарубежным лидерам и европейским уважаемым институтам. Что можете ответить на это?
– Подобные нападки звучат, в первую очередь, со стороны радикальной оппозиции, которая не заинтересована ни в принятии закона об общественных объединениях, ни в подписании Стратегии в целом. Как я уже сказал выше, для них – чем хуже, тем лучше. Вполне знакомый тезис для борьбы с существующей властью.
Радикальной оппозиции было бы несравнимо легче и удобнее, если бы власть занималась не разработкой системных документов, расширяла диалог с обществом, привлекала ГО к выработке и принятию решений, открывалась перед обществом, а внедряла бы сдерживание, вводила запреты … Но, благо, как раз этого не происходит. Предмета спора – нет. Отсюда и разговоры о том, что все происходящее – стремление “замылить” глаза, симуляция и имитация процессов.
Однако, если мы посмотрим на практику гражданского общества, мы увидим, что в регионах или в ведомствах, где есть общественные советы и активные граждане, где функционируют формы демократии участия, количество акций протеста – минимально. Принятие решений происходит в интересах большинства, вопросы решаются посредством медиации, а не ультиматумов. Демократия участия оправдывает себя со всех точек зрения.
Думаю, некоторым политическим силам давно пора снять “тогу судьи”, отказаться от статуса “защитников всего гражданского общества”, и заняться непосредственной работой, разделить ответственность за развитие “третьего сектора”, за его становление и усиление его роли в принятии значимых решений. А гражданскому обществу, в свою очередь, нужно скрупулезнее отнестись к украинскому политикуму во время выборов. Например: требовать от участников избирательной кампании дать четкие ответы – какие инициативы гражданского общества они будут поддерживать в парламенте. Будут ли они голосовать за новый закон о местном референдуме, какова позиция у политиков в отношении делегирования полномочий в сфере предоставления социальных услуг от властей к ГО, готовы ли будущие депутаты открыть тендерные закупки и пр… Вот что важно! А критиковать власть куда легче, чем демонстрировать некую политическую волю и готовность работать на общественное благо. Не нужно забывать об этом.
