Шість років Революції гідності: що змінилося?

Гіпотези та основні результати

Мета цієї роботи¹ полягала у тому, аби визначити, чи відбулися в Україні незворотні (чи майже незворотні) системні зміни упродовж та внаслідок Революції гідності, атакож виявити, які практичні кроки можна реально здійснити у найближчій перспективі, аби далі сприяти цим змінам.

Ми розглядаємо ці зміни з точки зору системного переходу: від того, що Норт та ін.називають «порядком обмеженого доступу» (ПОД)², керованим «природною державою», включно із запровадженим Аджемоглу і Робінсоном поняттям «екстрактивних інститутів»³ та тим, що Гейл⁴ називає «патрональною політикою», – до «порядку відкритого доступу» (ПВД), який включає в себе те, що називається «ліберальною демократією», «вільним підприємництвом», «відкритим суспільством» тощо.

На відміну від більшості інших авторів, ми розглядаємо існуючий соціально-політико-економічний устрій як систему, що має відповідні взаємозв’язки, й тому намагаємося аналізувати системний перехід в Україні (що його зазвичай називають «реформами»)не з позицій переліку нагально необхідних змін, але з точки зору того, наскільки ці зміни впливають одна на одну й мають потенціал для створення в Україні критичної маси для системної трансформації.

Аби оцінити прогрес змін, ми проаналізували наступні основоположні співвідношення між характеристиками економіки, інституцій та суспільства, які придатні для спостереження:

• мислення у термінах «нульової суми» проти підходу на основі взаємної вигоди;o 
• гонитва за рентою проти гонитви за прибутками;o 
• «владна вертикаль» проти системи стримувань і противаг у структурі держави;
• верховенство права проти особистої влади на основі дискреційнихповноважень (шляхом аналізу найважливіших інституцій, які визначають верховенство права – таких, як суди, органи прокуратури, органи поліцій та слідства).
•  трансформація суспільних цінностей, підходів, стратифікацій: ПОД -проти ПВД-орієнтованих (наприклад «цінності виживання» проти «самореалізації» та «покладання на власні сили»).
• В якості додаткового показника ми також взяли «масштаб корупції»,переважно, у стосунках між бізнесом і владою.

______________________________

¹ Ця робота була написана за підтримки «CASE-Україна»та фінансування Міжнародного фонду «Відродження». Її авторами є Володимир Дубровський, Кальман Міжеї, Катерина Іващенко-Стадник, Михайло Винницький.Кальман Міжеї написав свою частину до обіймання нинішньої посади.

² North D., Wallis J., Weingast B. Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Cambridge University Press, 2009 (North et al.)

³ Acemoğlu D., Robinson J. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. Crown Publishers, 2012

⁴​ Hale​H.​Patronal​Politics:​Eurasian​Regime​Dynamics​in​Comparative​Perspective​ (Problems​of International Politics). Cambridge: Cambridge University Press, 2014

_______________________________

Цей звіт ґрунтується на аналізі первинних та вторинних джерел (переважно, на огляді літератури та даних органів державного управління, також на даних соціологічних досліджень).

Що змінилося за шість років з часів Революції гідності? Робочі гіпотези були сформульовані наступним чином:

1. Поки що Революції гідності не вдалося змінити природу держави. Держава є монополістом на узаконене насильство, тому природа режиму головним чином залежить від того, хто управляє насильством. Відповідні інституції не зазнали змін з точки зору своєї сутності, інституційної ролі та корпоративної культури,за винятком патрульної поліції. Жодної з зазначених Нортом та ін. трьох порогових умов⁵ досі не виконано.

2. Для країни в цілому перехід від російського поля тяжіння до європейського став доконаним і незворотним. Це може спричинити довгострокові системні наслідки, хоча й залежатиме від здатності ЄС зрозуміти більш глибоку природу «гармонізації» порівняно з нерідко формальним копіюванням «європейських» норм чи наслідуванням «кращих практик» вже успішних країн. У будь-якому разі, безвізовий режим, тимчасова трудова міграція та інші форми вільного руху людей продовжуватимуть витісняти «совєтську ментальність» та сприяти подальшим ціннісним змінам.

3. Ядро української політичної нації вже сформовано й почало модернізуватися.

4. У політичній сфері режим «конкуруючих пірамід» утвердився й триватиме далі.Повернення режиму «єдиної піраміди» видається навряд чи можливим. Якщо це дійсно так, — це означає, що система стає більш відкритою для політичної конкуренції й подальшої еволюції. Утім, досі незрозуміло, наскільки така еволюція здатна нарешті змінити природу держави.

У цьому звіті — першому, в якому здійснена спроба системної оцінки змін за цей період – ми змогли зібрати обмежений обсяг емпіричних доказів на підтвердження наших тверджень, але сподіваємося, що інші дослідники продовжать цю роботу власними емпіричними перевірками наших висновків. На цей момент нам доводиться покладатися значною мірою на логічно обґрунтовані гіпотези.

На загал, зібрані докази підтверджують більшість наших гіпотез (принаймні, станом на весну 2020 р., коли було завершено роботу над звітом). Це означає, що Україна досі лишається радше ПОД, аніж ПВД, хоча продовжує упевнено рухатися уперед й має кращі, ніж будь-коли, перспективи здійснити трансформацію завдяки значно міцнішим рушійним силам та достатньо зрілим політичним інститутам, здатним у демократичний спосіб здійснити необхідні зміни та корективи.

Водночас, порогові передумови для такої трансформації (за Нортом та ін.) досі не виконані, й основною проблемою лишається брак верховенства права (ВП). За час політичного циклу, який розпочався з Революції гідності, Україні не вдалося зробити рішучий крок до перетворення на правову державу. Водночас, часткові реформи слугуватимуть добрим підґрунтям для подальших реформ, якщо упродовж поточного політичного циклу з’явиться політична воля. Рівновага змістилася у позитивному напрямку, але досі лишається далеко у мінусі, тож досягнення у будь-яку мить можуть бути розвернуті назад.

_______________________________

[5] Норт, Уейнгаст та Уолліс (2009) визначають їх так: (a)верховенство права (принаймні, для еліт); (b) політичний контроль за використанням сили; та (c) безстроково існуючі організації.

______________________________

Гонитва за рентою почасти відступила під спільним тиском громадянського суспільства, донорів та податково-бюджетної кризи; незважаючи на це, вона зберігає панівну позицію, особливою в енергетичному секторі, природних монополіях,значною мірою у сільському господарстві та інших великих виробничих галузях.Попри скорочення їхньої частки вони продовжують панувати у галузевій структурі економіки за обсягами доданої вартості. Виникли та значно посилилися нові галузі та нові фірми. Цьому, зокрема, сприяло зміщення експорту з Росії на інші ринки –переважно, у бік ЄС. Отже, загальна тенденція є позитивною, але її сталість залежатиме від зовнішнього тиску, бо до цього часу сфера пошуку прибутків (основи ринкової взаємодії), як така, попри її значне політичне зміцнення, не здатна самотужки подолати сферу гонитви за рентою.

Раптове зміщення фокусу зовнішньоекономічної діяльності з СНД на ЄС та нові можливості трудової міграції імовірно стануть довгостроковими та майже незворотними рушіями соціально-економічних змін, що плекатимуть креативний клас та зміщуватимуть український центр економічного тяжіння у західному напрямку. Ці фактори змінили суспільну структуру (за рахунок зростання новонародженого креативного класу) та економічну географію (зі сходу на захід) України з відповідними суспільно-політичними наслідками; відповідні процеси видаються нездоланними та незворотними. Втім, постійна зовнішня міграція активних громадян – особливо,представників творчих професій – може викликати ерозію соціальної бази змін.

Отже, економіка також значною мірою фіксує геополітичний вибір України. Крім цього, нові галузі з часом відіграватимуть дедалі більшу політичну роль, стимулюючи не лише економічний, але також соціальний та політичний розвиток.

Ми вважаємо, що післяреволюційні події, імовірно, змінили баланс між «вертикаллю влади» та «стримуваннями та противагами» всередині держави. Політичні механізми стримувань і противаг значно зміцнилися, першочергово через повернення до «дуальної» конституції 2004 року та децентралізацію. Водночас, ця зміна балансу, яктака, досі лишається украй крихкою й у жодному разі не є незворотною. 

Найбільш імовірно, що знову встановити в Україні стабільний режим «єдиної піраміди» не вийде, але спроби зробити це ще можливі й можуть призвести до катастрофічних наслідків. Ми вважаємо обидва згадані вище досягнення незворотними, оскільки спроба скасувати будь-яке з них зустрінеться з дуже жорстким і сильним спротивом.Водночас, політичні інститути в їхньому поточному вигляді досі нездатні забезпечити плавну трансформацію, головним чином, через незавершеність обох реформ.

Президент продовжує зберігати за собою значну неформальну владу завдяки впливу на СБУ, чиї «підрозділи боротьби з економічними злочинами» далі існують та постачають керівництву компромат на його друзів і ворогів, який можна як прямо (через також підконтрольні ГПУ та ДБР), так і опосередковано (через ЗМІ) використати в якості потужної зброї політичної боротьби. 

При цьому ми уважаємо,що, попри очевидну концентрацію влади внаслідок виборів 2019 р., сьогодні передумови для побудови нової «вертикалі влади» («єдиної піраміди») є гіршими, ніж будь-коли, тому можливість подальшого еволюційного розвитку зберігається. Це, звісно, не означає, що зазначений шлях буде завжди вільним від подальших ускладнень чи навіть загрози зворотного руху.

Покищо незрозуміло, чи піде українська революція «французьким» шляхом (коли радикали приходять слідом за поміркованими реформаторами, а потому події «термідора» поступово прокладають шлях до подальшої(их) революції(й)), а чибільш еволюційним «американським».

 Виходячи з наявних даних, можемо припустити, що зменшення довіри до органів державної влади та публічних інститутів, яке спостерігається в Україні, необов’язково призведе до масових протестів та насильства низів щодо верхівки⁶, хоча можливе незадоволення щодо певних вирішальних проблем, переважно, пов’язаних з (відсутністю) ВП.

Можна визначити два основних процеси змін, які значно трансформували українське суспільство за п’ять років після вигнання Януковича й утворили нагально важливу складову революції:

(a) безпрецедентні зміни ідентичності в Україні під час протестів на Майдані та (переважно) внаслідок російської агресії мали наслідком консолідацію активноїчастини суспільства у новостворену ідентичність, яка відкинула минулі етнолінгвістичні регіональні поділи та заклала підвалини для формування української політичної нації;

(б) прискорення економічного структурного «переналаштування» України, що нинітриває (і на 2013 року вже призвело до появи нових політичних сил та нових ліній розподілу, хоча досі не сприяла консолідації політичних сил на ідеологічній основі),спричинило подальше формування двох протилежних пост-майданні групи інтересів:так званий «міський креативний клас», який відкрито підтримує ПВД, та «клас олігархів» та їхніх прибічників, котрі лишаються основними бенефіціарами ПОД. 

На тлі інших соціально-економічних груп, що зберігають доволі нейтральне або неоднозначне ставлення до протистояння ПВД-ПОД, така конфронтація двох «класів» утворює численні ризики та проблеми для м’якої висхідної трансформації.При цьому вона також може послужити потужним рушієм до модернізації.У підсумку соціологічні дані та емпіричні спостереження підтверджують гіпотезу про те, що до 2013-го року Україна пережила фундаментальні зміни суспільних цінностей, підходів та структур, які зробили можливою Революцію гідності. Революція (та подальші події) далі прискорила ці зміни, найважливіші з яких – трансформаціїідентичності, поява креативного класу та зміна основних суспільних поділів – навряд чи (або взагалі не) є зворотними.

Дані соціологічних опитувань дозволяють припустити, що для забезпечення сталості системи в Україні правлячі еліти мають далі зберігати хитку рівновага між сильним керівництвом і демократичністю влади. На сьогодні імовірність суспільного незадоволення економічною непевністю виглядає низькою (принаймні, донедавна). Утім, брак ВП, грубі порушення прав людини та відсутність суспільної згоди,прозорості та належної комунікації щодо миротворчих ініціатив нового президента України можуть призвести до масового незадоволення та заворушень.

В цілому, на початку другого півріччя 2020 р. лишається відкритим запитання про те,чи започатковані суспільством революційні зміни просунулися достатньо далеко своєю траєкторією, аби бути повністю сталими, та чи дійсно повернення до базового ПОД вже неможливе. Відповіді на запитання у нашому опитуванні можна підсумувати так:

[6] Цей висновок також підтверджується розвитком подій впродовж останніх трьох років (2016–2019 рр.): попри надзвичайно низьку популярність політичного класу та його інститутів, навіть (переважно роздмухувану ЗМІ)ненависть, спрямовану проти президента Порошенка та багатьох інших при владі, усі спроби організації насильницьких та масових ненасильницьких виступів провалилися. Натомість виборці поступово змирилися з Порошенком аж до його зміщення в результати демократичних виборів. Ми вважаємо, що в Україні демократія є вже усталеним набутком широкого громадського загалу. Обнадіює те, що частка респондентів, які вважають демократичний шлях важливим для себе, лишається відносно незмінною (від 64,1% у 2002 р. до 66,8% у 2017-му). Так само важливою для них є свобода слова (від 69,1% у 2002 р. до 73,1% у 2017-му).

___________________________

Рекомендації

Наведений вище аналіз дозволяє сформулювати деякі конкретні рекомендації,підсумково представлені нижче. Варто наголосити, що вони у жодний спосіб не є достатніми для перетворення України на ПВД наступного дня після їхнього впровадження. Цей процес триватиме не менше десятиліття або більше без чітких гарантій успіху. Водночас, такі заходи можуть щонайменше забезпечити поштовх до подальших змін і здатні їм сприяти, в ідеалі – сприяючи їх сталості. Разом із тим,зміни вдаються досяжними сьогодні або у найближчому майбутньому. Згідно з нашим методологічним підходом, вони можуть змінити основні рівноваги й створити позитивний зворотній зв’язок для подальших кроків. 

Цей перелік безумовно підлягає подальшому обговоренню та доповненню. Отже, нижче наведені наші пропозиції стосовно того, що може – й має – бути зроблене найближчим часом:

1. Завершення політичної реформи:

a. Завершити частково проведену виборчу реформу;

b. Створити дієвий механізм імпічменту;

c. Розв’язати проблеми з конституційним розподілом владних повноважень,які лишаються; зміцнити інституційну спроможність на всіх рівнях;

d. Відмовитися від застосування неофіційних інструментів шантажу, що їх, як зазначено вище, має у своєму розпорядженні Президент (вплив на СБУ, ГПУ та ДБР).

Виконання наведених вище заходів зрештою має зафіксувати систему стримувань і противаг до «вертикалі влади» й водночас, забезпечити поступовість подальших зміну міру того, як нова система ставатиме більш представницькою, а отже, й більш легітимною. Попит на таку реформу вже існує, але наразі майже виключно – у громадянському суспільстві. Системний ефект може принести освіта виборців,зокрема з питань функціонування представницьких демократичних інститутів.

Президент Зеленський цілком у змозі провести ці реформи, оскільки завдяки своєму домінуванню над усіма іншими інституціями, в т. ч., парламентській більшості він може не боятися стримувань і противаг настільки, наскільки цього боялися його попередники. Більше того, навіть якщо б він був не схильний негайно посилювати ці стримування та противаги з якихось вагомих причин, йому було б слушно запровадити відповідні законодавчі зміни до кінця його терміну – у той самий спосіб,як це зробив Кучма з конституційними змінами, які послаблювали владу президента.

Щодо верховенства права: у поточній політичній ситуації можна сподіватися на кілька рішучих кроків для реформування судової системи та ослаблення влади прокуратури. Крім цього, варто забезпечити більшу фаховість слідчих підрозділів поліції та Державного бюро розслідувань, тим самим створюючи міцне підґрунтя для подальших реформ. На цьому етапі ми пропонуємо наступні реформи:

a. Запустити Антикорупційний суд і спрямувати його діяльність першочергово на боротьбу з корупцією серед суддів;

b. Переглянути призначення суддів Верховного суду, здійснені всупереч висновкам Національної ради доброчесності;

c. Розробити процес відбору кандидатів на посади решти судових органів із більшим залученням експертів громадянського суспільства;

d. Створити спеціальні суди за системою англійського права з залученням суддів-іноземців, як це зроблено у Казахстані. Це створить острівці належного правосуддя всередині країни та, як свідчить досвід, дасть шанс поширення належних моделей і практик поведінки.

e. Необхідно зменшити надмірні владні повноваження, послабити ієрархію та скоротити мандат органів прокуратури; також треба скоротити кількість прокурорів та значно підвищити їм заробітну платню. Необхідно розробити процес відбору кандидатів на посади у прокуратурі, який вартий довіри.

Це має змістити критично важливу рівновагу на користь верховенства права.

Тут так само президент Зеленський має змогу запровадити ВП, оскільки він є першимв історії України президентом, який прийшов на посаду з-поза патрональної політики, а отже, має значно слабший конфлікт інтересів відносно незалежної судової системи та органів правопорядку порівняно з будь-ким з його попередників,які потребували вибіркового правосуддя заради збереження своєї неформальної вертикалі влади. Утім, він, на жаль, поки що не виявив бажання перетворити цю свою перевагу на реальні реформи, які могли б стати найважливішим спадком його президентства.

2. Боротися, наскільки це є можливим, з непридатними до застосування нормами та значно обмежити можливості шантажу та здирництва – особливо щодо приватних компаній:

a. Застосовувати «регуляторну гільйотину»;

b. Радикально лібералізувати норми законодавства про працю для усіх компаній крім локальних монополістів на ринку робочої сили;

c. Завершити податкову реформу, аби чесний платник податків міг «заплатити всі податки й спати спокійно» (потребує реформи корпоративного податку);також необхідне скасування податку на робочу силу й часткове заміщення ПДФО податком на землю/нерухомість;

d. Створити постійно діючу «гарячу лінію» для виявлення та усунення (наскільки це можливо) інших корупційних можливостей.

3. Узяти під контроль інші можливості гонитви за рентою через запровадження кращої прозорості й демонополізації паралельно з відкриттям ринку землі,скасуванням усіх субсидій комерційним підприємствам та іншими заходами заохочення вільного підприємництва та конкуренції.

У цих рекомендаціях, насправді, небагато нового – відповідні законопроекти вже лежать на розгляді або розробляються. Однак політично-економічною запорукою їхнього впровадження є створення коаліції між компаніями, які переважно шукають прибутків, а також просвіта населення.

Разом ці дві рекомендації змістять рівновагу між гонитвою за рентою та пошуком прибутків на користь останнього, а також позитивно вплинуть на рівновагу ВП.

4. Провести широку кампанію з просвіти та освіти виборців з, зокрема, найбільш засадничих проблем, які найбільше перешкоджають модернізації: насамперед (але не виключно) це стосується мислення в термінах «гри з нульовою сумою».Необхідно включити й «ціннісну політику», яка має об’єднати українську політичну націю та зробити її більш схильною до модернізації. Це може відбуватись через:

a. ЗМІ та соціальні мережі;

b. Масове мистецтво: кінематограф, телебачення тощо;

c. Сучасні технології, розроблені з використанням прикладної психології.

Виборців також слід навчати критичному мисленню, давати їм основні знання про інститути та ринкову економіку й повідомляти інші факти, які спростовують поширені міфи, ілюзії та усталені хибні уявлення.

Це, окрім інших добрих результатів, забезпечить підтримку переважно позитивних сучасних тенденцій щодо фундаментальних рівноваг між підходом на основі «нульової суми» і взаємною вигодою, ототожненням з лідером та ототожненням зуявною спільнотою, «цінностями виживання» і «самореалізацією» та покладанням на власні сили. Це створило б міцне підґрунтя для подальших позитивних системних змін.

5. Координувати зусилля уряду, донорів та громадянського суспільства з формування стратегії й тактики реформ згідно з вищезазначеними пріоритетами та принципами (безумовно, з необхідним подальшим розвитком цих принципів і конкретних рекомендацій) у рамках стратегічного дорадчого проекту нового типу,який буде інклюзивним, відкритим до співпраці з громадянським суспільством,холістичним та включатиме в себе як інституційні, також й освітні компоненти,описані вище.

Хоча ці рекомендації виглядають амбітними, їхньою надзвичайною перевагою є те,що жодна з них не належить до так званих «непопулярних» реформ. Безумовно,вони дуже непопулярні серед певних вузьких, але впливових кіл олігархів та інших шукачів ренти – таких, як корумповані судді, державні посадовці, співробітники правоохоронних органів та місцеві царьки. Але вони можуть – і мають – стати популярними серед звичайних українців, яким вони принесуть більше справедливості, безпеки, свободи, можливостей і зрештою, матеріальних статків.

Дійсно, зараз люди нерідко не в змозі осягнути зв’язків між, скажімо, виборчою реформою та власним благополуччям; такі зв’язки є дійсно непрямими й не лежать на поверхні, але їх можна пояснити простою мовою.

Хоча чимало з цих рекомендацій виглядають тривіальними, існують чіткі причини, з яких вони не були впроваджені раніше – принаймні, упродовж перших п’яти років Революції гідності. Найпростішим поясненням буде відсутність політичної волі, але така відповідь не пропонує жодних реальних рецептів виходу з ситуації, бо не розкриває тих причин, які можна змінити. Спроба роздивитися їх уважніше дає наступні відповіді:

• ​Найнеобхідніші реформи не були належно підготовленими на час їхнього представлення.o Пріоритетність цих реформ була іншою:
• частково з поважних причин (реформи, наприклад, щодо макроекономічної стабілізації, відновлення армії та деякі інші були життєво важливими для країни);
• частково через відсутність розуміння. в т. ч., міжнародними донорами та кредиторами (напр., створення каральних органів боротьби з корупцією за відставання заходів її попередження);
• частково через жорсткий спротив певних груп інтересів.

Як наслідок, групи інтересів легко перевели увагу на вторинні питання,підмінили порядок денний модернізації іншими проблемами, які годі швидко вирішити (наприклад, щодо розколу ідентичності), або просто перехопили реформи, як у випадку з судовою системою.

• Ніхто, окрім численних, але переважно позбавлених влади активістів громадянського суспільства та політиків другого рівня, не робив спроб забезпечити громадську підтримку реформ.o 
• Й останнє, не менш важливе, зауваження: уряд та окремі особи при владі мали конфлікт інтересів у зв’язку з деякими з реформ, від скасування протекціонізму по відношенню до автобудівної промисловості, до реформи судової влади.

Раніше чимало спостерігачів та радників скаржилися на відсутність згоди серед політичного керівництва України, що, на їхню думку, було головною причиною відсутності швидких перетворень. Тепер Україна несподівано отримала консолідоване – принаймні, формально – керівництво повною мірою. Утім, залишається чимало недоліків, виникає багато нових ризиків і поки не ясно, чи скористається Україна своїм шансом на сталі зміни.

Автори: Володимир Думбровський, Калман Міжей, Катерина Іващенко-Стаднік, Михайло Винницький

Джерело: Six years of the Revolution of Dignity