Представьте себе такую ситуацию. Граждане оценивают проводимую государством политику в режиме онлайн. Эти оценки ложатся в основу репутации, вычисляемой для чиновников и других участников процесса публичного управления. Эти показатели репутации, в свою очередь, влияют на управленческие решения – например, от них зависит продвижение чиновника по службе или выбор между несколькими вариантами действий.
Так может сложиться управление на основе репутационных оценок: оно зависит от возможности граждан оценивать результаты проводимой государством политики и таким образом влиять на репутацию чиновников, ответственных за ее реализацию. Эффективная система управления на основе репутационных оценок поможет планировать меры, которые в большей степени будут отвечать потребностям людей, а также будут более эффективны с точки зрения использования ресурсов и достижения результата.
В данной статье рассматривается вопрос “читаемости”1 – термин, позаимствованный у Джеймса Скотта [Scott 1998], который использовал его, чтобы обозначить способность государства “читать” общество, понимать коллективные возможности населения, его предрассудки, ограничения и желания, чтобы усовершенствовать процесс управления. В то же время существует параллельная проблема “читаемости” государства, понятности его действий для граждан – и этот вопрос следует рассматривать как ключевой для государственного управления, в особенности тех его форм, в которых репутационные стимулы играют значительную роль.
В системе управления на основе репутационных оценок измерение репутации влияет на стимулы: например, высокая оценка облегчает подъем по карьерной лестнице. Но чтобы такая система работала, граждане должны ясно понимать, что они оценивают. Для вычисления репутации необходимо однозначно соотнести ответственность за конкретные действия с акторами – государственными учреждениями, отдельными чиновниками, возможно, также и политиками.
Однако государственное управление сегодня – это сложная и почти всегда многоуровневая система; деятельность государства разбита на бесчисленные программы и действия, которые практически всегда еще и взаимодействуют друг с другом; границы ответственности часто размыты, и неясно, кому именно можно приписать данный успех или провал. Подобная ситуация вызывает замешательство и позволяет самыми различными способами вводить людей в заблуждение. Даже если необходимая информация доступна (а благодаря Интернету очень большое количество инфор- мации сегодня доступно), ее интерпретация вызывает сложности.
Таким образом, сегодня мы сталкиваемся с проблемой “читаемости”, с задачей собрать и сделать понятным широкий спектр информации, которая говорит о действиях государства в целом. Но прежде чем обратиться к прозрачности и понятности, необходимой для работы системы управления на основе репутационных оценок, рассмотрим сначала концепцию “читаемости” общества государством – к этому, как пишет в своей работе Дж. Скотт, автор термина, государства стремились издавна.
“ЧИТАЕМОСТЬ” ОБЩЕСТВА И КОНТРОЛЬ
Концепции “читаемости” и контроля над обществом связаны друг с другом. Существует множество примеров контроля над обществом со стороны государства: видеокамеры в общественных местах; обязательное ношение удостоверения личности во многих государствах. Даже в США, несмотря на глубоко укоренившееся сопротивление различным формам обязательного удостоверения личности, после терактов 11 сентября 2001 г. были введены более строгие меры проверки документов перед посадкой в самолет.
Государство осуществляет определенный контроль над своими гражданами. Если мы посмотрим на ситуацию с точки зрения текущего дня, то, конечно, контроль позволяет обеспечить бóльшую безопасность – например, от террористической угрозы. Однако стоит взглянуть на происходящее с более широкой, исторической точки зрения. Глубоко укоренившаяся тенденция контролировать общество объясняется двумя потребностями государства: сбором налогов и организацией военного призыва.
Есть общества, в которых очень сложно осуществлять подобный контроль. Например, сложно собрать налоги или забрать в армию представителя кочевого племени или, скажем, человека без фамилии. В современных обществах более позитивные аспекты государственной власти также зависят от “читаемости” общества: например, программы вакцинации новорожденных и универсальные социальные услуги представляли собой положительные достижения человечества.
Государству нужны способы “считывать” общество, чтобы контролировать его, и поэтому оно заинтересовано в изменении общества в сторону большей прозрачности и понятности. Дж.Скотт утверждает, что многие инициативы на заре современной стадии развития государств могут быть интерпретированы как попытки сделать общество более “читаемым”. Подобными шагами было введение фамилий, а также общего национального языка, что помогло сделать все записи и документы доступными для чтения без перевода. Многие земельные реформы также помогли общей “читаемости”, определив постоянные земельные наделы и возможности извлечения излишков.
“ЧИТАЕМОСТЬ” И ПОДОТЧЕТНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
Теперь обратимся к параллельной проблеме “читаемости” государства для граждан, что является важным компонентом системы управления вообще и центральным – для репутационного управления. Государство должно быть “читаемым”, чтобы люди могли получить доступ к нему: участвовать в делах государства и в демократическом процессе намного легче, если деятельность государства является понятной и доступной. Более того, “читаемость” государства неразрывно связана с возможностью сделать его подотчетным гражданам.
Большой объем информации о предпринимаемых действиях и программах, их результатах и полученных ими оценках можно использовать несколькими способами. Особенно интересно будет сравнить данные по схожим программам, реализованным разными органами и чиновниками. Например, такая информационная система позволит сравнить стоимость строительства одного километра дороги со средней стоимостью подобных работ.
Конечно, если стоимость одного километра новой дороги превышает среднюю по стране на 50%, это еще не значит автоматически, что строительство происходило ненадлежащим образом: могут быть объективные (и, следовательно, требующие особого учета) причины для такого разрыва в издержках.
Подобные средние, “стандартизированные” издержки помогут проводить более качественный мониторинг реализации запланированных мер и программ. В частности, контролировать одну из главных бед государственного управления – коррупцию. Высокая экономическая и социальная цена кор- рупции состоит не только в том, что тратятся бюджетные средства, но и в серьезных изменениях в поведении чиновников, политиков и корпораций, которые вызывает эта практика [Lambsdorff 2006].
В данном отношении массив данных о проводимых программах в системе репутационного управления был бы очень полезен. Государство может уделить большее внимание проверке более подозрительных случаев – например, если затраты на единицу продукта или услуги значительно превышают средние. Жители – лично или в составе гражданских организаций – также могут воспользоваться доступной и хорошо структурированной информацией, чтобы чиновники и политики были им подотчетны. Для этого необходимо, чтобы первичные данные были свободно доступны всем. В этом отношении характерен призыв к правительству США “обязать федеральные органы… использовать те же открытые системы для доступа к данным на веб-сайтах, как и те, что они делают доступными для посетителей” [Robinson et al. 2008: 160-175].
ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ
Исследователи, которые занимаются электронными формами политического участия, иногда слишком позитивно оценивают желания людей. Они верят, что граждане естественным образом хотят принимать участие в политической жизни. Однако, пожалуй, в большинстве случаев люди предпочтут заниматься своими делами, проводить время в компании друзей или близких людей, чем участвовать в политике. К такому обескураживающему выводу приходят Хиббинг и Тейсс-Мосс в своем исследовании отношения граждан США к своему правительству [Hibbing, Theiss-Moss 2002].
Возможно, такой пессимистичный взгляд – это заблуждение, но он предупреждает нас о важности выработки таких форм управления, которые сделали бы политическое участие максимально легким, незатратным и приятным для граждан. К сожалению, этот вопрос редко встает перед реформаторами системы государственного управления, несмотря на некоторые похвальные попытки упростить законодательство и налоговую систему.
Возьмем, к примеру, реформы по так наз. модели нового государственного управления, так популярные в 1980-х – начале 1990-х годов. Дунливи и др. [Dunleavy et al. 2006] напоминают нам о новозеландском примере, где “в результате нова- торских структурных изменений (по модели нового государственного управления) в стране с населением в 3,5 млн человек оказалось более трехсот отдельных центральных органов и сорок крошечных министерств, в дополнение к местному самоуправлению и органам, занимающимся здравоохранением”.
Непонятно, как граждане могут понять в такой раздробленной системе управления, кто за что отвечает, или хотя бы запомнить названия всех ответственных органов. Поразительно, как мало внимания уделялось когнитивных проблемам, вызванным необходимостью разобраться в сложных управленческих структурах.
В этом могут помочь имеющиеся ныне интернет-технологии, позволяю- щие дешево распространять полезную информацию. Однако сами по себе сегодняшние технологии не решают проблему читаемости, потому что они применимы только в уже читаемо устроенном контексте. Я объясню этот тезис на конкретном примере.
ПРИМЕР: МЕЖДУНАРОДНАЯ ПОМОЩЬ
В марте 2010 г. группа мониторинга ООН по Сомали опубликовала отчет, где говорилось, что не менее половины всей помощи, отправляемой в Сомали, не доходит до предполагаемых получателей, так как вместо этого распределяется по сети коррумпированных подрядчиков, военных и местных сотрудников ООН [Aidinfo, 2010]. Согласно этому докладу, “если бы детали каждого контракта и каждой транзакции были заранее публично доступны, подобные злоупотребления не были бы возможны: прозрачность помогла бы предотвратить большую часть этих злоупотреблений”.
В мире, где принято направлять международную помощь в развивающиеся страны, существует консенсус о том, что нужна бульшая прозрачность.
Проекты по доставке помощи часто объединяют многочисленные организации, которые работают в самых различных, отдаленных местах, поэтому конт- ролировать их сложно. Важен также институциональный контекст, потому что проекты зачастую осуществляются в странах с высоким уровнем коррупции. В сентябре 2008 г. высокопоставленные делегации со всего мира собрались в Аккре, столице Ганы, чтобы обсудить этот и другие вопросы, связанные с международной помощью. Встреча в Аккре положила начало Инициативе в отношении прозрачности международной помощи (ИПМП), цель которой – “сделать информацию о расходовании помощи более легкой для получения, использования и понимания” [International Aid Transparency Initiative 2010].
Надо отметить, что, по большей части, проблема не в создании новой информации с нуля, поскольку основная часть нужной информации уже существует и находится в архивах многочисленных включенных в работу организаций.
Однако даже если она доступна, найти ее, собрать воедино и разобраться стоит большого труда.
Один из очевидных способов решения проблемы – создание единой базы данных, куда заинтересованные стороны могли бы добавлять информацию через веб-интерфейс. Но эта возможность была отвергнута по нескольким причинам, главная из которых состоит в том, что дублирование уже, возможно, существующей информации было бы слишком затратно и в итоге помешало бы достижению заявленной цели [Development Initiative, 2010].
ИПМП предлагает альтернативный путь: она выступит в качестве посредника между многочисленными заинтересованными сторонами, чтобы прийти к соглашению относительно общего для всех формата представления нужной информации, оставляя, однако, за ними право самостоятельно решать, где публиковать эту информацию.
Выработать общий формат – значит прийти к соглашению относительно набора стандартов и правил. Во-первых, должна быть система, которая позволяла бы однозначно определять каждый проект и все связанные с ним организации. Во-вторых, информация должна сопровождаться соответствующими метаданными, которые бы ее поясняли. В-третьих, качество и правдивость опубликованных данных должны проверяться третьей стороной.
Искомая информация окажется в различных местах – например, на веб- сайтах соответствующих организаций; они должны будут быть включены в общий реестр. В целом, информация должна будет стать машиночитаемой, чтобы можно было написать программу, которая могла бы собирать и автоматически анализировать эту информацию. При наличии структурированных машиночитаемых данных любой сможет заполучить опубликованную информацию, проанализировать ее и визуализировать желаемым образом.
Подобная обстановка также позволит ввести репутационные механизмы в управление проектами по доставке помощи. Когда каждый проект станет легко идентифицировать, люди, которым он призван помочь, смогут оценить его результаты. Четкое знание всей цепочки ответственных за выполнение каждого проекта позволит, в свою очередь, использовать эти оценки для вычисления соответствующего уровня репутации, сродни тому, как сейчас работают многие “онлайновые” репутационные системы, такие как “eBay”.
Однако чтобы все это получилось, нужно решить несколько важных вопросов. Нужно терпеливо работать для устранения сбоев при вычислении репутационной оценки, а также параллельно проводить полевую работу с конечными получателями помощи, чтобы понять, насколько полезны и обоснованны их оценки. Кроме того, многие, если не все, акторы будут искажать систему и полученные оценки в своих интересах. В другой своей работе [Picci 2011] я подробно объясняю стимулы обмануть систему; здесь же достаточно признать, что в управлении любой набор стимулов порождает попытки исказить их в своих интересах, что часто идет в разрез с общественным благом, и поэтому с этими затруднениями нужно работать.
ПУТЬ К “ЧИТАЕМОСТИ” ГОСУДАРСТВА
В случае с международной помощью прозрачности можно достичь, обязав все стороны публиковать в Интернете соответствующую информацию о проектах, над которыми они работают. Это было бы важным шагом вперед, который, однако, сам по себе не гарантирует “читаемость”, т.е. возможность быстро разобраться в доступной информации, понять ее. Прозрачность – необходимое, но не достаточное условие “читаемости”.
Описанная выше история, в частности, показывает, что одних технологий недостаточно для решения проблем “читаемости”. Если ИПМП удастся сделать процессы распределения международной помощи более понятными, то это получится не потому, что станет доступно больше информации или что в компьютеры просто вобьют какую-то умную программу. Это станет возможно тогда, когда ИПМП утвердит консенсус между многочисленными заинтересованными сторонами относительно набора понятий, стандартов и практик. Только тогда сообщество тех, кто связан с международной помощью, сможет использовать силу информационных технологий для увеличения про- зрачности и ответственности.
С этой точки зрения, мы видим важное отличие от частного сектора. “Читаемость” легко достигается на рынках, которые просто не могут функционировать, если не будет понимания того, что на них торгуется. Процесс международной гармонизации практик ведения отчетности поспособствовал высокому уровню прозрачности деятельности государственных предприятий, по крайней мере, формально, однако его недостаточно для предотвращения серьезных форм корпоративного мошенничества. С другой стороны, в публичной сфере мера “читаемости” – это, как правило, вопрос споров между государством и его гражданами, где каждая из сторон сопротивляется желанию другой получить контроль.
Преимущества, которые несет в себе переход к системе управления, осно- ванной на репутации, порождают новые стимулы сделать государство более “читаемым”. Неизбежно потребуются реформы. Один из способов решения проблемы “читаемости” – структурировать действия чиновников в виде легко иден- тифицируемых правил и стандартов, которые граждане могли бы отслеживать и оценивать [ibidem]. Результатом стало бы более модульное по своей природе пространство поведений, состоящее из отдельных, четко различимых блоков.
Подобные организационные изменения могут быть достигнуты только путем реформы государственного управления, для проведения которой нужна сильная политическая воля. Эта политическая воля станет результатом дискуссии общества и государства. Последнее может пытаться различ- ными способами защищать свои привилегии и прерогативы и выдвигать аргументы против слишком быстрого внедрения новой, непроверенной системы. С точки же зрения общественности, потенциальные преимущества использования некоторых форм репутационной системы управления могут стать аргументом в пользу положительных изменений.
*****
1 Оригинальный термин – “legibility of the state”. “Legibility” дословно переводится с английского как “удобочитаемость”, “считываемость”. В данном контексте автор вводит термин для обозначения понятности, прозрачности государства и бюрократических процедур для граждан.
Aidinfo. 2010. Show me the money: IATI and traceability. Briefing paper, available online: http://aidinfo.org/files/Show%20me%20the%20money%20-%20IATI%20and%20aid%20tra- ceability.pdf
Development Initiatives. 2010. Implementing IATI. Practical Proposals. Final draft, avai- lable online: http://www.aidtransparency.net/wp-content/uploads/2009/06/Implementing- IATI-Jan-2010-v2.pdf
Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., Tinkler, J. 2006. Digital era governance: IT cor- porations, the state and e-government. Oxford: Oxford University Press.
Hibbing, J.R., Theiss-Morse E. 2002. Stealth democracy. American’s beliefs about how govern- ment should work. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
International Aid Transparency Initiative. 2010. Web site home page, http://www.aid- transparency.net/
Lambsdorff, J.G.. 2006. Causes and consequencies of corruption: What do we know from a cross-section of countries? – In International Handbook of Economic Corruption. Edited by Susan Rose-Ackerman. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publisher.
Picci, L. 2011. Reputation-Based Governance. Stanford, CA: Stanford University Press.
Robinson, D., Harlan Y., Zeller W., Felten E.W.. 2008. Government Data and the Invisible Hand. Yale Journal of Law and Technology, 11.
Scott, James C. 1998. Seeing like a state. New Haven, CT: Yale Univ. Press.
Перевод с английского Г.Петренко, М.Шабанова
Источник: politstudies
