Киев, 18 февраля 2016 года (Апостроф, Василий ФИЛИПЧУК). 17 февраля 2016 года прошел ровно год с того дня, как Совбез ООН единогласно принял резолюцию о поддержке Минских соглашений. С тех пор, с точки зрения международного права, в соответствии со ст. 25 Устава ООН, они стали обязательными для выполнения. Более того, их юридический статус даже выше, чем у украинских законов. Получается, что несоблюдение пунктов Минских соглашений — это нарушение международных обязательств, за невыполнение которых Украина рискует навлечь на себя ответные меры, вплоть до наложения на нее санкций.
Годовщина принятия Минских соглашений, которые должны были остановить войну на Донбассе, обусловила многочисленные комментарии со стороны политиков и экспертов относительно статуса и будущего этих документов. Фактически, уже сложился консенсус относительно юридической ничтожности и необязательности выполнения Минских соглашений для Украины, ответственности России за их невыполнение. Украинские юристы неоднократно называли целый перечень сокрушительных критических аргументов относительно Минских соглашений в целом, процедуры их согласования и подписания, статуса подписантов, соответствия подписанного документа украинскому законодательству и прочее. А политики просто призывают выбросить Минские соглашения на помойку.
Но как бы нам не хотелось этого сделать, к сожалению, это совершенно невозможно. Более того — невыполнение Украиной Минских соглашений теоретически может вызвать очень серьезные международно-правовые последствия. И вот почему.
Действительно, сами по себе документы под названием “Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы”, “Меморандум о выполнении положений Протокола по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы” или “Комплекс мероприятий по выполнению Минских соглашений” не проходили процесс подготовки, согласования, подписания или ратификации, который предусмотрен законом “О международных договорах Украины”. Под ними нет подписи ни одного из должностных лиц (глав государств, глав правительств и министров иностранных дел), которые, в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров, могут заключать договоры без предъявления полномочий.
Отдельно, конечно, следует отметить декларацию президентов РФ, Украины, Франции и канцлера ФРГ в поддержку “Комплекса мер по выполнению Минских соглашений”. Этим заявлением главы государств согласовали и предоставили определенную легитимность перечисленным документам. Однако легитимность такого инструмента как декларация может значительно отличаться от легитимности международного договора.
В международном праве термин “декларация” может означать как международно-обязывающий документ, так и документ, не имеющий обязывающей силы и лишь демонстрирующий намерения сторон. В современных международных отношениях декларации, как и заявления, стали обычным способом фиксации политических (а не правовых) обязательств. Анализ Минской декларации глав государств не оставляет сомнений в ее политическом, а не международно-правовом характере.
Поэтому, даже с учетом этой декларации, в правовом смысле статус Минских соглашений по состоянию на 12 февраля 2015 года был равнозначен статусу, например, пресс-коммюнике после встречи глав государств. В украинской внешней политике статус данной декларации можно сравнить, например, с известными и часто используемыми совместными заявлениями по результатам саммитов Украина — ЕС. Документы такого типа, которые обычно согласовываются устно и даже не подписываются, возлагают на стороны заявления весомые политические (подчеркнем — исключительно политические!) обязательства. В случае невыполнения такой декларации или заявления, сторона, которая это допустила, просто теряет политическое доверие другой стороны и международного сообщества. И все.
С Минскими соглашениями, на первый взгляд, ситуация аналогичная — это сугубо политические обязательства президента Порошенко. Но на самом деле это не так. Исключительно политическими они были всего лишь 5 дней. С 17 февраля 2015 года Минские соглашения становятся не просто юридически обязательными для Украины. Они получают высшую юридическую силу и возлагают на нас обязательные для исполнения требования. В том числе — и принять новую Конституцию, согласованную с представителями ДНР и ЛНР. А в случае несоблюдения положений Минских соглашений стороне, которая это допустила, не просто погрозят пальчиком — на нее могут быть наложены полноценные международные санкции.
Почему?
К сожалению, у нас мало кто вспоминает о том, что через пять дней после согласования Минских соглашений, Россия, которая обычно блокирует в Совете Безопасности (СБ) ООН любое решение, не соответствующее ее интересам, очень быстро подготовила и протолкнула на Совете Безопасности ООН резолюцию 2202 (2015), которая прямо связана с “Комплексом мероприятий по выполнению Минских соглашений”. Сам текст резолюции содержит не только ссылку на этот документ, но и его полный текст в приложении, как и полный текст упомянутой выше декларации глав четырех государств.
Поэтому, с точки зрения международного права, Минские соглашения являются частью резолюции Совбеза ООН. А Резолюции ООН в соответствии со ст. 25 Устава организации являются обязательными для выполнения всеми ее членами. Таким образом, несоблюдение пунктов Минских соглашений – это нарушение не каких-то там договоренностей “одного экс-президента, двух послов и двух террористов”, а нарушение резолюции СБ ООН. И не только международники, думаю, понимают, что это значит. Международное право имеет преимущественную силу над национальным. А Совет Безопасности, который в соответствии со ст. 24 Устава ООН, несет “главную ответственность за соблюдение мира и безопасности”, в соответствии с разделом 7 Устава, может осуществить любые действия для восстановления мира, в том числе и принуждение к миру путем санкций.
Кто же может понести ответственность за невыполнение Минских соглашений и стать объектом возможных санкций?
Согласно ст. 2 Минских соглашений, как это зафиксировано в приложении 1 упомянутой Резолюции ООН, сторонами конфликта четко указаны Украина и ОРДЛО (отдельные районы Донецкой и Луганской области). Я внимательно несколько раз прочитал от первого до последнего слова и Резолюцию, и ее приложения. Никакая Россия в Комплексе мер не упоминается. Россию вспоминают только дважды в декларации глав государств – и каждый раз совместно с ЕС в контексте необходимости решения обеспокоенности РФ по Соглашению об ассоциации между Украиной и ЕС. Таким образом, консультации с РФ по Соглашению об ассоциации также являются частью наших международных обязательств.
С другой стороны, две статьи в Минских соглашениях имеют четкие временные обязательства с определением стороны, которая должна их выполнить — Украины. В других случаях положения или не выписаны четко, или же их выполнение возложено на Украину и вооруженные формирования. Интересно, а каков статус этих “вооруженных формирований” с точки зрения международного права? И какое отношение они имеют, опять же с точки зрения международного права, к России? В Минских соглашениях нет ни слова об ответственности РФ за действия террористов из ОРДЛО. И пока украинская дипломатия борется за продление санкций против агрессора, сам агрессор в свойственной для своей дипломатии манере может начать требовать санкций в отношении Украины из-за невыполнения пункта 11 приложения к Резолюции 2202 по “принятию новой Конституции”, согласованной с представителями отдельных территорий”.
Каким бы абсурдным такой сценарий не выглядел на первый взгляд, он не более абсурден, чем аннексия Крыма, классификация войны “антитеррористической операцией” или бомбардировки Сирии всеми, кому не лень.
Очевидно, что осознание всей комплексности и проблемности ситуации вокруг урегулирования “украинского кризиса” и возможного развития событий, и заставляет сейчас наших американских партнеров уже напрямую вести переговоры с русскими по урегулированию конфликта в Украине. Американцы же это умеют просчитывать на 2-3 шага вперед.
Бесспорно, что в нынешних условиях протолкнуть решение в СБ ООН по санкциям в отношении Украины РФ не сможет. А вот начать вокруг этого торги сможет. Как и использовать фиксацию Минских соглашений в форме резолюции Совбеза. Это серьезный козырь в руках россиян и выторговать за него они что-то уж себе смогут. Не зря же российский агрессор так спешил (всего 5 дней для принятия резолюции СБ — рекордно короткий срок) с тем, чтобы придать сомнительному политическому заявлению статус документа Совета Безопасности ООН.
Объяснил ли кто-то все это президенту Порошенко год назад? И осознает ли он сейчас опасность ситуации, в которую завела Украину недальновидная дипломатия, которая не только зафиксировала обязательства Украины и ни одного обязательства России, но и смогла предоставить этим обязательствам статус резолюции СБ ООН?
Василий Филипчук, украинский дипломат, председатель правления Международного центра перспективных исследований
