NextGenerationEU виявив незручну правду: уряди реформуються швидше, коли Брюссель пропонує гроші, ніж коли погрожує покаранням.
Ігор Гардіанчич, Маттія Ґвіді, Енріко Борґетто та Лучія Квалья
8 липня 2026 року
Упродовж понад трьох десятиліть Європейський Союз бореться з парадоксом: хоча він дедалі більше впливає на формування національної соціально-економічної політики, йому часто не вдається переконати держави-члени впроваджувати рекомендовані реформи.
Сьогодні це питання є актуальнішим, ніж будь-коли. Поки Брюссель обговорює майбутнє європейського економічного управління, політики стикаються з фундаментальним питанням: як ЄС може заохочувати національні уряди до проведення політично затратних реформ? Відповідь, яка випливає з досвіду NextGenerationEU та Фонду відновлення та стійкості (RRF), напрочуд проста. Уряди краще реагують на стимули, ніж на загрози.
Витоки проблеми сягають боргової кризи 2009–2012 років, яка виявила серйозні слабкості в архітектурі єврозони. Наявні механізми координації — насамперед Пакт стабільності та зростання — не змогли запобігти накопиченню фіскальних та структурних дисбалансів у державах-членах. У відповідь ЄС створив у 2011 році Європейський семестр. Щоліпня Європейська комісія та Рада публікують країн-специфічні рекомендації для держав-членів, які охоплюють майже всі сфери діяльності уряду: соціальну політику, ринки праці, подвійний цифровий та енергетичний перехід, державне управління та конкурентну політику.
Попри центральну роль Семестру в координації фіскальної та структурної політики, його результати виявилися розчаровуючими. Після відносно багатообіцяючого старту рівень впровадження на національному рівні неухильно знижувався.
Слабкість зводиться до квазі-добровільного характеру національного впровадження. Так, приписи згідно з Пактом стабільності та зростання, які стосуються переважно скорочення дефіциту та боргу, передбачають штрафи за невиконання — але ці штрафи завжди скасовувалися після аргументованих запитів відповідних держав-членів. Більшість структурних рекомендацій, натомість, взагалі не мають примусового механізму, тобто їх виконання є або добровільним, або має стимулюватися іншими засобами.
У періоди фінансового стресу уряди могли побоюватися несприятливої реакції ринків у вигляді зростання прибутковості суверенних облігацій. У такі моменти жорсткіші наднаціональні інструменти — наприклад, листи-«догани» Європейського центробанку, надіслані Італії та Іспанії у 2011 році — надавали керівні принципи, за допомогою яких держави-члени могли заспокоїти ринки. У спокійніші часи впровадження часто покладалося на політичний обмін між національними урядами та Комісією. Наприклад, в Італії центристсько-лівий уряд Ренці обміняв послаблення захисту безстрокових трудових контрактів на невелику фіскальну поблажливість.
Результатом стала система, яка генерувала багато рекомендацій, але забезпечувала відносно мало впроваджень. Криза Covid-19 створила несподівану можливість переосмислити цю модель. Із запуском NextGenerationEU Союз запровадив принципово іншу форму умовності.
Замість того щоб покладатися на санкції, Європа цього разу запропонувала фінансові стимули. Урядам було запропоновано подати Національні плани відновлення та стійкості (NRRP), що містять реформи та інвестиції. Натомість вони отримали доступ до значних європейських коштів. Замість того щоб погрожувати урядам покаранням за невиконання, Комісія пообіцяла вивільняти фінансові транші після того, як реформи буде реалізовано. Оскільки NRRP були операційно та юридично вбудовані в Семестр, базова логіка циклу змістилася від загрози батогом до пропозиції пряника: гроші вивільнялися, коли узгоджені реформи та інвестиції досягали підтверджуваних контрольних точок і цілей.
Прикладів оновленого реформаторського запалу безліч. Італійський NRRP допоміг розблокувати реформи, які попередні уряди довго не могли впровадити — від прискорення судових процесів і модернізації державного управління до лібералізації секторів, довгий час захищених від конкуренції. Іспанія провела далекосяжну реформу ринку праці, яка обмежила надмірну залежність від тимчасових контрактів, розширила професійно-технічне навчання та посилила соціальну інклюзію.
Проте науковці розходяться в думках щодо того, наскільки Семестр справді трансформувався. Кілька авторів стверджують, що прив’язка реформ до фінансування ЄС надав урядам необхідний політичний важіль для подолання опору змінам, які безплідно обговорювалися роками. Інші більш скептичні. Дослідники з Bruegel вважають, що спостережуване зростання виконання відображає впровадження відносно легких рекомендацій, особливо тих, що стосувалися фіскальної підтримки під час пандемії. Дехто стверджує, що пов’язане з Covid призупинення Пакту стабільності та зростання, яке послабило тиск на національні бюджети, мало подібний ефект. Критики також нарікають на обмежений прогрес у структурно складних сферах, таких як оподаткування та соціальна політика, що викликає сумніви щодо того, чи змінила нова умовність реформаторську поведінку урядів у принципі.
Наші власні аналізи свідчать про те, що перехід від санкцій до стимулів мав наслідки. По-перше, рівень виконання рекомендацій, включених до NRRP, значно вищий, ніж рекомендацій, виданих до них або одразу після. Це покращення не можна пояснити вибірковим підходом урядів, які обирають лише легкі реформи: більшість рекомендацій, включених до NRRP, були видані до спалаху пандемії — тобто до того, як ЄС пом’якшив свою позицію щодо держав-членів із високою заборгованістю. По-друге, ми виявили, що гроші мають значення: країни, які отримали більший фінансовий пакет відносно свого ВВП, старанніше впроваджували приписи Комісії. Результати Німеччини та Франції, які отримали ледь більше ніж мізерну суму, були помітно гіршими, ніж у Греції, Італії чи Румунії, чиї виділення за підтримки ЄС перевищували 10% їхнього ВВП за 2021 рік.
Ключовий урок полягає в тому, що стимули змінили політичні розрахунки: реформи почали асоціюватися з відчутними вигодами, а не з нав’язаними ззовні обмеженнями. Однак не все йшло за планом. Три ускладнення, особливо помітні в Італії, заслуговують на увагу.
Поряд із Румунією та Іспанією, Італія отримала найбільшу кількість рекомендацій Семестру. Це висвітлює проблему, яку часто не помічають у Брюсселі: уряди не можуть реалістично впроваджувати одночасно безмежну кількість реформ. Оскільки адміністративна спроможність і політичний капітал є обмеженими, вимога до урядів робити все й одразу може в кінцевому підсумку знизити рівень виконання, а не підвищити його.
Італія також ілюструє важливість глибоких галузевих відмінностей. Рекомендації, що стосуються фінансових послуг або бюджетних рамок, зустрічають менше перешкод, ніж реформи, що зачіпають сектори з усталеними інтересами та політично чутливими розподільчими наслідками. Соціальна політика виявилася особливо складною, оскільки реформи створюють очевидних переможців і переможених. Те саме стосується конкуренції в захищених секторах: лібералізація місцевих комунальних послуг або систем ліцензування таксі вислизала від італійських урядів десятиліттями. NRRP повернув ці питання до порядку денного, але відчутні результати залишаються обмеженими.
Нарешті, держави-члени схильні обирати низько висячі плоди, замість того щоб братися за складніші питання. «Деякого прогресу» в реформах часто було достатньо для того, щоб Комісія вивільнила фінансування ЄС. По суті, формального ухвалення закону зазвичай було достатньо для подолання порогу, навіть якщо впровадження відставало. Неодноразове відкладення Італією конкурсних торгів на концесії пляжних ділянок уздовж її славетного узбережжя є показовим прикладом.
З огляду на ці недоліки, NextGenerationEU не можна проголошувати беззастережним технократичним тріумфом. Він не усунув політичні конфлікти. Але він беззаперечно змінив баланс стимулів, що оточують реформи.
Позитивним є те, що ЄС виніс цінні уроки з цього досвіду. Елементи стимулюючої логіки проникли в нещодавно переглянутий Пакт стабільності та зростання, який надає більшого значення національним середньостроковим фіскально-структурним планам і країн-специфічним траєкторіям коригування. Той самий підхід планується поширити далі через запропоновані Національні та регіональні партнерські плани в рамках наступного Багаторічного фінансового плану. Попри відмінності, ці інструменти мають спільну передумову: реформи мають більше шансів на успіх, коли національні уряди отримують право власності та реальні стимули, а не просто стикаються з правилами та санкціями. Урок, який випливає з десятиліть європейського економічного управління, напрочуд простий. Умовність працює найкраще, коли вона допомагає урядам реформуватися, а не просто загрожує їм, якщо вони цього не роблять.
Подяки
Цей короткий матеріал базується на дослідницькому проєкті, профінансованому Міністерством університетів та досліджень (Проєкт REPLANEU) в рамках Програми PRIN 2022, згідно з Директорським декретом № 104 від 02-02-2022 REPLANEU «Пояснення формулювання та впровадження Планів відновлення та стійкості в Європі: порівняльний підхід» в рамках Національного плану відновлення та стійкості, Місія 4 – Компонент 2. Від досліджень до підприємництва – Інвестиція 1.1 Національний фонд дослідницьких програм (NRP) та Дослідницькі проєкти значущого національного інтересу (PRIN), профінансовані Європейським Союзом – NextGeneration EU – Код проєкту: 2022ABWLJA – CUP: B53D23010450006.
ПРО АВТОРІВ
Ігор Гардіанчич — доцент кафедри політичних наук, права та міжнародних досліджень Падуанського університету та багаторічний співробітник Міжнародної організації праці.
Маттія Ґвіді — доцент політичних наук Сієнського університету. Викладав та проводив дослідження в Європейському університетському інституті (Флоренція), Коледжі Карло Альберто (Турин), LUISS Guido Carli (Рим) та Вищій нормальній школі (Флоренція).
Енріко Борґетто — доцент кафедри політичних і соціальних наук Флорентійського університету.
Лучія Квалья — професор політичних наук Болонського університету та запрошений старший науковий співробітник Центру європейських досліджень Гарвардського університету.
переклад ПолітКом
