Київ. 06 квітня 2015 року (Публічний аудит). Природний газ, електроенергія, тепло та вода – це найцінніші, соціально значущі ресурси, без доступу до яких неможливо уявити сучасне життя. Від доступності цих ресурсів залежить рівень комфорту, якості та безпеки життя громадян, що в свою чергу безпосередньо впливає на рівень соціальної напруженості у суспільстві та на ставлення громадян до влади.
Відповідно до статті 13 Конституції України, Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу.
Враховуючи занепокоєння громадян анонсованим підвищенням тарифів на газ та житлово-комунальні послуги, громадська організація «Публічний аудит» вирішила дослідити обґрунтованість та доцільність такого підвищення.
Хронологія зміни тарифів на газ
Газ традиційно відігравав ключову роль в економіці держави. В Україні газифіковано більше тисячі міст і селищ міського типу та понад 25 тисяч сіл. Газ поставляється майже 150 тисячам підприємств і комунально-побутових споживачів, його отримують близько 13,5 мільйонів приватних споживачів.
Різниця між світовими цінами енергоресурсів та їх вартістю для населення довгі роки була підґрунтям певної соціальної стабільності.
Розглянемо історію тарифів на газ для населення за останні 16 років.
Впродовж 1999–01.11.2006 року тариф на газ для населення диферинціювався залежно від наявності (відсутності) лічильників. Вартість за 1 тис. м3 підвищувалась двічі:
на 26% постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики України (далі – НКРЕ) від 20.03.06 № 400;
на 85% постановою НКРЕ України від 08.06.06 № 739.
Протягом 01.11.06-01.01.07 року тариф на газ для населення диферинціювався залежно як від наявності (відсутності) лічильників, так і від мети використання – приготування їжі (підігріву води) або опалення.
Вартість за 1 тис. м3 відповідно до постанови НКРЕ України від 19.10.06 № 1345 становила:
Починаючи від 01.01.2007 року, постановою НКРЕ України від 19.12.06 № 1672 було запроваджено тарифи на газ для населення залежно від обсягу річного споживання:
Чергове підвищення тарифу на газ для населення на 14% відбулось 01.09.2008 року – тариф було затверджено постановою НКРЕ України від 07.08.08 № 934:
Цього ж року з 01.12.2008 тарифи на газ для населення було ще раз підвищено постановою НКРЕ України від 25.10.08 № 1239 – на 35%:
Тариф залишався незмінним протягом двох років до 01.09.2010, після чого був підвищений постановою НКРЕ України від 13.07.2010 № 812 на 50%:
Останнє підвищення тарифу на газ для населення відбулося 01.05.2014 на 50% (постановою НКРЕ України від 03.04.2014 № 420):
Таким чином, протягом 2006–2014 років тариф на газ для населення в національній валюті збільшився на 584 % (майже в 7 разів) – зі 175 грн до 1197 грн за тис. м3.
В доларах США тариф збільшився на 203 % (більш ніж втричі) – з $34,65 (01.04.2006) до $105 (01.05.20014) за тис. м3.
Збільшення цін на газ для населення України та, як наслідок, всіх комунальних тарифів є однією з вимог Міжнародного валютного фонду для відновлення кредитування України.
Дворічна домовленість між МВФ та Україною на суму 17,1 млрд доларів США (stand-by) була затверджена 30 квітня 2014 року й передбачала поступове підвищення роздрібних тарифів на газо- і теплопостачання в комплексі з заходами підтримки найбідніших верств населення; також передбачалась реструктуризація НАК «Нафтогаз України» і забезпечення прозорості її звітності.https://www.imf.org/external/russian/np/sec/pr/2014/pr14189r.pdf
Так, відповідно до тексту меморандуму, підписаного Україною з МВФ в квітні 2014 року, очікувалось підвищення цін для населення в декілька етапів. https://www.imf.org/External/NP/LOI/2014/UKR/042214.pdf
Таким чином, згідно з меморандумом 2014 року між Україною та МВФ, чергове підвищення тарифів на газ та опалення для населенняпередбачалося з 01.05.2015 на 40 %.
Разом з тим, за результатами переговорів між Україною та МВФ щодо відкриття нової програми з розширеним кредитуванням (Extended Fund Facility, EFF) на заміну існуючої програми (stand-by), НКРЕ збільшила тариф на газ для населення в середньому на 285 %.
Чи вистачає українського газу для потреб населення?
Власний видобуток газу в Україні
Власний видобуток газу в Україні на 88,9 % забезпечується за рахунок підприємств НАК «Нафтогаз України».
Відповідно до пункту 9 постанови КМУ «Про утворення Національної акціонерної компанії Нафтогаз України» від 25.05.1998 № 747 (зі змінами), 100 % акцій Компанії, які випускаються на величину її статутного фонду, залишаються у державній власності до прийняття в установленому порядку рішення про їх продаж.
Протягом 2013 року обсяг видобутку Компанії становив 18,664 млрд м3, в тому числі:
15,11 млрд м3 – ПАТ «Укргазвидобування»;
1,903 млрд м3 – ПАТ «Укрнафта»;
1,651 млрд м3 – ПАТ «Чорноморнафтогаз».
Крім того, іншими газодобувними підприємствами, що не входять до складу НАК «Нафтогаз України», видобуто 2,3 млрд м3.
Також для потреб населення проведено відбір газу власного видобутку зі сховищ в обсязі 5,462 млрд м3.
Протягом 2014 року обсяг видобутку «Нафтогаз України» (за прогнозним балансом) становив 17,207 млрд м3, у тому числі:
15,111 млрд м3 – ПАТ «Укргазвидобування»;
1,756 млрд м3 – ПАТ «Укрнафта»;
0,340 млрд м3 – ПАТ «Чорноморнафтогаз».
Крім того, іншими газодобувними підприємствами, що не входять до складу НАК «Нафтогаз України», видобуто 3,288 млрд м3.
Також для потреб населення проведено відбір газу власного видобутку зі сховищ в обсязі 3,506 млрд м3.
У 2013 році загальний обсяг власного видобутку НАК «Нафтогаз України» – 18,664 млрд м3 та обсяг відібраного для потреб населення газу власного видобутку зі сховищ – 5,462 млрд м3 перевищував споживання газу населенням 22,8 млрд м3 (включаючи потреби на виробництво теплової енергії для потреб населення, релігійних організацій та творчих спілок) на 1,33 млрд м3.
Разом з тим витрати газу на виробничо-технологічні потреби (в тому числі втрати) протягом 2013 року становили 3,567 млрд м3.
У 2014 році загальний обсяг власного видобутку НАК «Нафтогаз України» – 17,207 млрд м3 та обсяг відібраного для потреб населення газу власного видобутку зі сховищ – 3,506 млрд м3 не покривав плановий показник споживання газу населенням 22,5 млрд м3 (включаючи потреби на виробництво теплової енергії для потреб населення релігійних організацій та творчих спілок) на 1,787 млрд м3.
Витрати газу на виробничо-технологічні потреби (в тому числі втрати) протягом 2014 року становили 3,570 млрд м3.
Державне планування витрат газу на потреби населення
Щорічна структура надходжень та витрат газу в Україні затверджується Кабінетом Міністрів України у відповідному прогнозному балансі надходження та розподілу природного газу.
Так, розпорядженням КМУ від 29.04.13 № 327-р «Про затвердження прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу в Україні на 2013 рік» (зі змінами) прогнозний розподіл природного газу для потреб населення становив 22,8 млрд м3:
16,5 млрд м3 (населенню та для забезпечення горіння Вічного вогню);
6,3 млрд м3 (для виробництва теплової енергії для потреб населення релігійних організацій та творчих спілок).
Аналогічним розпорядженням КМУ від 26.11.14 № 1211-р «Про затвердження прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу в Україні на 2014 рік» прогнозний розподіл природного газу для потреб населення становив 22,5 млрд м3:
15,42 млрд м3 (населенню та для забезпечення горіння Вічного вогню);
7,07 млрд м3 (для виробництва теплової енергії для потреб населення, релігійних організацій та творчих спілок).
Як помітно з наведених даних, обсяг природного газу, призначений для потреб населення, у 2014 році порівняно з 2013 залишився майже незмінним, незважаючи на анексію Криму (у березні 2014 року) та бойові дії на Сході України, через які велика частина споживачів залишилась без газопостачання.
При цьому прогнозний баланс надходження та розподілу природного газу в Україні на 2014 рік було затверджено наприкінці 2014 року (26.11.2014), тобто вже за фактичними обсягами споживання.
Крім того, 11.10.2014 Володимир Гройсман, перебуваючи на посаді Віце-прем’єр-міністра України – Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, наголошував на завищенні обсягу газу, що списується на потреби населення:
«Для громадянина України 9,8 кубів газу списувалося щомісяця, і ви за нього сплачували за найнижчою ціною. Що робив володар газу? Він начебто вам його продавав, але ви споживали не 9,8, а 6 кубометрів. В нього у трубі залишалось 3,8 кубометри на людину в Україні! Ці 3,8 продавалися потім за ціною комерційного газу. Така оборудка коштувала українцям щонайменше 500 млн доларів щороку».(https://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247671382)
Закономірно очікувати корегування показників споживання газу населенням в бік зменшення з відповідним зростанням показників промислового споживання, але цього не трапилось, а слова тепер уже спікера Верховної ради України залишились популізмом.
Півтора місяці потому при формуванні чергового прогнозного балансу на 2014 рік (розпорядження КМУ від 26.11.14 № 1211-р) загальний обсяг споживання газу населенням (з урахуванням виробництва теплової енергії для населення) не було скориговано на обсяг завищення, про який казав Віце-прем’єр.
Плановий рівень списання газу на потреби населення у 2014 році залишено майже на рівні 2013 року (-1,3%), що може свідчити про подальшу практику його завищення.
Також слід звернути увагу, що потреби населення при формуванні прогнозного балансу вираховуються загальним обсягом із потребами для забезпечення горіння Вічного вогню, виробництва теплової енергії для потреб релігійних організацій та творчих спілок, що може бути однією з причин її завищення.
Законодавчі гарантії забезпечення потреби населення в природному газі
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», підприємства (частка держави у статутному фонді яких становить 50 % та більше), господарські товариства (50 % та більше акцій (часток, паїв) яких перебувають у статутному фонді інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава), а також дочірні підприємства, представництва та філії таких підприємств і товариств, учасники договорів про спільну діяльність та/або особи, уповноважені договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств, щомісяця здійснюють продаж усього товарного природного газу за закупівельними цінами, які щороку встановлюються НКРЕ.
Потреби населення в природному газі задовольняються з ресурсів природного газу, видобутого газодобувними підприємствами, що зазначені у частині першій статті 10 цього Закону, а в разі їх нестачі – з інших ресурсів газу суб’єкта, уповноваженого на формування ресурсу природного газу для населення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими НКРЕ.
Крім того, 04.07.2014 Верховною Радою України в першому читанні прийнято законопроект «Про особливий період у паливно-енергетичному комплексі» від 18.06.2014 №4117а, згідно з яким:
«У разі обмеження та/або припинення постачання енергоносіїв (енергозабезпечення) на територію України Кабінет Міністрів України може прийняти рішення щодо обов’язкового продажу природного газу газодобувними підприємствами, що не підпадають під дію частини першої статті 10 цього Закону, суб’єкту, уповноваженому Кабінетом Міністрів України на формування ресурсу природного газу, для задоволення потреб населення та суб’єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, в тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на даху, та тих, що прибудовані (виходячи з обсягу природного газу, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та гарячого водопостачання, за умови ведення такими суб’єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води), за ціною, встановленою Кабінетом Міністрів України».(https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51387)
Прийняття зазначеного законопроекту в цілому дозволить Кабінету Міністрів України на час особливого періоду спрямувати український газ, що видобувається приватними газодобувними підприємствами, на потреби населення, а це 3,288 млрд м3 (за плановими показниками 2014 року).
Формування тарифу на газопостачання для населення
Ціни, за яким добувні підприємства відпускають природний газ НАК «Нафтогаз України», який у свою чергу має використовуватися для потреб населення, встановлені відповідними постановами НКРЕ.
ПАТ «Укргазвидобування» забезпечує постачання газу за ціною 349,20 грн (без ПДВ) за 1000 м3 відповідно до постанови НКРЕ від 30.12.13 № 1851.
ПАТ «Укрнафта» забезпечує постачання газу за ціною 562,50 грн (без ПДВ) за 1000 м3 відповідно до постанови НКРЕ від 30.12.13 № 1853.
ПАТ «ДАТ “Чорноморнафтогаз”» забезпечувало постачання газу за ціною 452,00 грн (без ПДВ) за 1000 м3 відповідно до постанови НКРЕ від 30.12.13 № 1852.
Як свідчать наведені дані, населення отримує власний український газ, початкова вартість якого становить 349,2 грн за 1000 м3 за ціною від 1089 до 4011 грн за 1000 м3 (залежно від мети та обсягу споживання).
При цьому НКРЕ 03.03.2015 ще збільшила тариф на газ для населення в середньому на 285 %.
Доцільність та обґрунтованість підвищення тарифів
За інформацією заступника Міністра фінансів України Фудашкіна від 05.09.2014:
«Ставка ренти, що сплачується до бюджету “Укргазвидобуванням”, становить 72 грн, собівартість, прямі витрати, за розрахунками “Укргазвидобування”, досягають 243 грн».
«Така сама собівартість заявлена й у російського “Газпрому”, це легко перевірити у фінансовій звітності, яку вони публікують. Собівартість видобутку в них приблизно така сама, і вони мають не менш складні умови видобутку. Це ілюзія, що видобуток газу коштує шалених грошей. Не беручи до уваги глибинного видобутку та розробки шельфу».(https://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=402587)
За інформацією від 01.08.2014, розміщеною на офіційному сайті ОАО «Газпром», собівартість видобутку газу в 2013 році становила 1233,0 рублі (в тому числі 602,0 рублі – податок на надра), в 2014 році – 1381,0 рубль (в тому числі 700,0 рублів – податок на надра).https://www.gazprom.ru/f/posts/05/298369/presentation-press-conf-2014-06-26-ru.pdf
За середнім обмінним курсом 2013 року 631,0 російський рубль відповідав близько $ 20.
За середнім обмінним курсом 2014 року 681,0 російський рубль відповідав близько $ 18.
Таким чином, середня собівартість видобутку газу без врахування податку за користування надрами становила $ 19.
Припустімо, що через знецінення національної валюти України протягом 2014–2015 років вартість газу в 243,0 гривні, затверджена постановою НКРЕ від 30.12.13 № 1851 для “Укргазвидобування”, не відповідає фактичному рівню витрат підприємства на його видобуток станом на 03.03.2015 року та здійснимо розрахунок планової вартості газу для населення, виходячи зі собівартості $ 19 за 1 тис. м3 – 510,15 грн (за курсом НБУ на 03.03.2015 – 26,85 грн/$1).
Також врахуємо підвищення рентної плати на видобуток газу до 70 %.
Наведені розрахунки свідчать про те, що навіть із урахуванням підвищення рентної плати на видобуток газу до 70 % та збільшенні собівартості видобутку до рівня ОАО «Газпром», економічно обґрунтований рівень збільшення тарифів для населення при використанні українського газу становить 99 %.
Разом з тим, за інформацією Інтерфакс-Україна від 03.03.2015, НКРЕ, збільшила тариф на газ для населення в середньому на 285 %, що є необґрунтовано завищеним.
Крім того, за інформацією УНІАН від 26.09.2014, Віце-прем’єр Володимир Гройсман виключав можливість чотириразового підвищення ціни на газ для населення. «Ні, це неможливо», – відповів Гройсман на запитання журналіста, зазначивши, що економічна ситуація та доходи населення не дозволяють настільки підвищити ціну.(https://www.unian.ua/politics/989295-groysman-vvajae-nemojlivim-podorojchannya-gazu-dlya-naselennya-v-4-razi.html)
На момент заяви Віце-прем’єр-міністра офіційний курс долара до гривні становив 12,9 грн/$1 та з того часу платоспроможність населення впала ще як мінімум у 2,5 рази. Тому анонсоване чотирьохкратне підвищення тарифів на газ для населення може призвести до пропорційного збільшення кількості неплатників.
Імпортований газ
Сукупність наведених у попередніх розділах даних свідчить, що при чіткому визначені реальних потреб населення в споживанні газу, відокремленні їх від потреб релігійних організацій та творчих спілок, скороченні непрозорих виробничо-технологічних витрат газу та його втрат, корегуванні планових показників споживання на обсяг можливих завищень, а також при максимальному спрямуванні газу, видобутого в Україні на потреби населення, ці потреби можуть бути повністю задоволені за рахунок українського газу.
Враховуючи, що на теперішній час зазначені заходи не реалізовано, а газ, що відбирається зі сховищ, згодом необхідно повертати до резерву, розглянемо не найкращий варіант покриття частини планової потреби населення за рахунок імпортованого газу.
Як вже зазначалося, видобуток державних компаній у 2014 році (за прогнозним балансом Кабміну) становив 17,2 млрд м3, приватні газодобувні підприємства на сьогодні не зобов’язані здійснювати постачання газу для потреб населення, тому обсяг їх видобутку не береться до уваги.
Плановий показник потреби населення з урахуванням витрат на виробництво теплової енергії для потреб населення, релігійних організацій та творчих спілок у 2014 році становив 22,5 млрд м3.
Тобто, для покриття планової потреби населення не вистачало власного видобутку в обсязі 5,3 млрд м3, які держава має імпортувати за ринковими цінами.
Ціна газу, який Україна купує в європейських постачальників, становить менше $ 300 за тисячу кубометрів, – повідомив журналістам міністр енергетики та вугільної промисловості України Володимир Демчишин: «Зараз ціна європейського газу для України – нижче 300 доларів. Я знаю точну цифру, але це комерційні величини. Але я можу сказати, що це нижче 300 доларів». https://biz.liga.net/ekonomika/tek/novosti/2943750-ukraina-pokupaet-gaz-v-evrope-po-tsene-nizhe-300-minenergo.htm
Нижче наводимо розрахунок планового обсягу споживання населенням імпортованого газу та витрат держави на його закупівлю за категоріями споживачів.
За цим розрахунком, витрати держави на закупівлю європейського газу становлять 42,7 млрд грн. Далі розглянемо розбіжність між ринковою закупівельною ціною газу для держави та плановим тарифом на газ для населення. Також розглянемо граничний рівень збільшення тарифу для населення, при якому будуть покриті витрати держави.
Наведені розрахунки вказують: якщо залишити діючу систему надходжень та розподілу природного газу в Україні, зволікати з проведенням реформ у галузі ЖКГ та газовій сфері, продовжувати політику формування завищеної планової потреби населення в природному газі, щорічні додаткові витрати держави можуть становити 29,412 млрд грн, які в свою чергу можуть призвести до зростання вартості газу для населення на 53 %. Разом з тим, як вже зазначалося, цього можливо уникнути.
(Детальний розрахунок наведено далі).
Висновки:
Обсяг природного газу, призначений для потреб населення у 2014 році порівняно з 2013 роком, залишився майже незмінним, незважаючи на анексію Криму (у березні 2014 року) та бойові дії на Сході України, через які велика частина споживачів залишилась без газопостачання.
Плановий рівень списання газу на потреби населення в 2014 році залишено майже на рівні 2013 року (-1,3%), що може свідчити про подальшу практику його завищення.
Потреби населення при формуванні прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу в Україні рахуються загальним обсягом із потребами для забезпечення горіння Вічного вогню, виробництва теплової енергії для потреб релігійних організацій та творчих спілок, що може бути однією з причин її завищення.
При чіткому визначені реальних потреб населення в споживанні газу, відокремленні їх від потреб релігійних організацій та творчих спілок, скороченні непрозорих виробничо-технологічних витрат газу та його втрат, корегуванні планових показників споживання на обсяг можливих завищень, а також при максимальному спрямуванні газу, видобутого в Україні на потреби населення, ці потреби можуть бути повністю задоволені за рахунок українського газу.
У разі, якщо буде залишено діючу систему надходжень та розподілу природного газу в Україні, зволікатиметься з проведенням реформ у галузі ЖКГ та газовій сфері, продовжуватиметься політика формування завищеної планової потреби населення в природному газі, щорічні додаткові витрати держави можуть становити 29,412 млрд грн, які в свою чергу можуть призвести до зростання вартості газу для населення на 53 %.
Збільшення Національною комісією, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг тарифів на газ для населення в середньому на 285 % є необґрунтовано завищеним та може призвести до пропорційного збільшення кількості неплатників.
Економічно обґрунтований рівень збільшення тарифів при використанні українського газу становить 99 %.
Економічно обґрунтований рівень збільшення тарифів для населення при використанні українського та імпортного газу, навіть з існуючими завищеними обсягами споживання, при збільшенні на 70 % ренти та собівартості видобутку до рівня ОАО «Газпром», становить 152 %.
Пропозиції:
З метою зменшення навантаження на видаткову частину державного бюджету України та виконання вимог Міжнародного валютного фонду для відновлення кредитування України, визначених меморандумом між Україною та МВФ, розглянути можливість підвищення діючих тарифів на газ для населення в межах 99 %.
Чітко визначити реальні потреби населення України в споживанні газу, в тому числі:
зменшити планові показники прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу на обсяг споживання анексованого Криму;
зменшити планові показники прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу на обсяг споживання, який фактично не отримують споживачі, залишені без газопостачання через бойові дії на Сході України;
відокремити потреби населення від потреб релігійних організацій та творчих спілок;
не допускати завищення обсягів споживання газу населенням при формуванні прогнозного балансу надходження та розподілу природного газу в Україні.
Скоротити виробничо-технологічні витрати газу та його втрати, а також максимально спрямувати газ, видобутий в Україні, на потреби населення.
Скасувати рішення Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, про збільшення тарифів на газ для населення на 285 % як економічно необґрунтоване.
