Киев. 06 июля 2015 года (Хвиля, Андрей МИШИН). Сегодня большинство стран мира с переходной экономикой стали на путь децентрализации и передачи властных полномочий на уровень штатов, провинций, дистриктов и даже частных неправительственных организаций
Уравнение со многими неизвестными
Украина на грани коллапса. Центральные органы государства прочно увязли в социально-экономическом и финансовом кризисе, скачут на месте или сдают назад в различных аспектах политики, опускаются в идеологии и откровенно не успевают в истории. В самой долгосрочной перспективе центральная власть, как президент Украины, так и правительство, не смогут контролировать часть территории на юге, пребывая в статусе заложников затяжного вооруженного конфликта с участием внешних игроков на восточных рубежах страны.
Ситуация чревата повышенными рисками. Худшие варианты допускают:
- постепенную утрату позиций на международной арене и ряда ключевых суверенитетов;
- консервацию внешней финансовой зависимости, скорее всего необратимую;
- каскад центробежных тенденций и дезинтеграцию;
- невозможность выполнения социальных обязательств (пусть в минимальном объеме), критическое обострение социальной напряженности;
- катастрофическую депопуляцию, как количественную, так и качественную – уход из страны наиболее продуктивной части населения.
В этих условиях, вроде бы, трудно не согласиться с выступлением Петра Порошенко: «У децентрализации нет приемлемых альтернатив». Проблема децентрализации власти для Украины означает буквально следующее:
- государство опасно отстало, отставание усиливается и в ближайшее время может стать необратимым;
- государство и общество нуждаются в переменах, которые в вопросе децентрализации должны быть глубокими, системными и достаточнобыстрыми;
- успех или провал децентрализации становится вопросом даже не благоденствия или прозябания, а именно выживания страны.
А вот является ли децентрализация, как заявил президент Украины, «нашим цивилизационным отличием от соседей по постсоветскому лагерю» и «бациллой от федерализма», большущий вопрос.
Действительно, сегодня большинство стран мира с переходной экономикой стали на путь децентрализации и передачи властных полномочий на уровень штатов, провинций, дистриктов и даже частных неправительственных организаций. Этот интерес был обусловлен тремя группами причин. Во-первых, он был обусловлен разочарованием результатами централизованного планирования по мере усложнения обществ и расширения функций правительства. Во-вторых, он был вызван требованиями политики роста с учетом обеспечения эгалитарных целей развития и внедрением новых способов управления программами социального развития. В-третьих, кардинально изменились основные направления и приоритеты политики развития. Сама концепция развития была выведена за рамки экономического роста как основной цели. Экономисты и политики начали осознавать, что развитие требует «фундаментальной трансформации социальной, экономической и политической структур, позволяющих бедным людям самим увеличивать производительность и свои доходы».
Концептуальный взгляд на децентрализацию как ключевой принцип прогрессивной системы государственного управления основан на предположении, что сужение и точное определение круга задач повышает эффективность и качество их выполнения и улучшает результат работы. Согласно этой гипотезе, органы центральной исполнительной власти государства должны разгрузить себя от локальных функций, которые более эффективно смогут выполнить органы местного самоуправления. Центральная власть может больше сконцентрироваться на реализации общенациональных задач: обороне, макроэкономической политике, денежно-кредитной сфере, судебной системе, управлении инфраструктурой и коммуникациями государственного значения. В свою очередь образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство, охрана правопорядка передаются на местный уровень.
Перевод столичных чиновников на периферию ведет к повышению качества составления и реализации региональных программ, росту квалификации местного управленческого персонала в таких областях, как эксплуатация дорог и капиталовложения в инфраструктуру отдаленных районов. Возрастает и эффективность работы центрального аппарата за счет высвобождения от рутинных операций и функций. Повышается вовлечение в процесс принятия решений различных групп гражданских активистов, что ведет к подрыву монопольного влияния местных элит, саботирующих национальную региональную политику и интересы беднейших групп в общинах.
Универсальные и региональные международные организации, Европейский Союз и США с начала 1990-х годов активно продвигают политику децентрализации в Украине в рамках концепции «субнационального правительства«. Агентство США по международному развитию финансирует и координирует программу «Диалог» Минрегионразвития и Ассоциации городов Украины. Госдепартамент США вместе с ЕС содействуют созданию офисов реформ местного самоуправления в каждом регионе. Совет Европы недавно презентовал новый План действий для Украины на 2015-2017 гг., где децентрализация власти в пользу региональных администраций определена ключевым элементом выполнения минских соглашений, что является компромиссом с российскими инициативами по федерализации Украины.
Поэтому западное сообщество позитивно восприняло Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, одобренную 1 апреля 2014 года (следует отметить преемственность документа с проектом АПУ 2012 года). В ней предлагается отказаться от управленческой вертикали, предложив широкие исполнительные полномочия выборным региональным и районным советам. Должность главы областной государственной администрации заменяется представителем президента — префектом. Обязанности последнего состоят в мониторинге и надзоре за законностью решений органов местного самоуправления. Очевидна аналогия с воеводами в Польше и префектами во Франции. В Концепции вновь предлагается консолидация «базовых» территориально-административных единиц – сел, поселков и городов – в большие громады, но, в отличие от Концепции Януковича и более ранней Романа Бессмертного, в Концепции Владимира Гройсмана укрупнения добровольны и предусматривают финансовые стимулы для громад, изъявивших намерение объединиться. Реорганизация предусматривает ликвидацию 24 областных и 500 районных государственных администраций, уменьшение количества районов до 120-150 (с переходом на самоуправление) и сельских советов с 15 тысяч до 1500-1800 громад.
В феврале 2015 года Верховная Рада приняла закон о добровольном объединении сел, поселков и городов в большие административные единицы. В марте ВР внесла поправки в Бюджетный кодекс для обеспечения ежегодных трансфертов из госбюджета населенным пунктам, решившим объединиться в громаду, достаточную для выполнения новых обязательств перед школами и дошкольными учреждениями, больницами и т. д. Тогда же создана Конституционная комиссия по вопросам децентрализации. Она должна доработать радикальные предложения по ликвидации аппарата государственной вертикали на областном и районном уровнях. 19 июня 2015 года базовый проект изменений Конституции, сформированный Конституционной комиссии по вопросам децентрализации, передан на рассмотрение Венецианской комиссии. И вот 1 июля 2015года президент Украины внес в Верховную Раду Украины проект изменений к Конституции Украины в части децентрализации.
В целом прогрессивная суть реформы для Украины очевидна:
- отказ от централизованной модели государственного управления;
- создание исполнительных органов местного самоуправления на трех уровнях: в громаде, районе и области;
- закрепление принципа субсидиарности при распределении полномочий в системе органов местного самоуправления и их исполнительных органов различных уровней;
- органы местного самоуправления всех уровней – громады, района, области – наделяются полномочиями, которые могут наиболее эффективно выполнять на своем уровне, а под полномочия получают необходимые финансовые, материальные и другие ресурсы.
Однако не зря говорят «дьявол кроется в деталях». В новейшей истории независимой Украины реформаторы уже терпели поражения, именно пытаясь изменить систему отношений центра и регионов.
Работа над ошибками
Первые пять лет независимости Украины, от Референдума 1991 года до принятия Конституции 1996 года, характеризовались подобными нынешним — центробежными тенденциями, создававшими серьезную угрозу дезинтеграции государства. Обособиться пытались пять регионов: Крым, Закарпатье, Донецк, Луганск и Харьков. Важно отметить, что конфликт Донбасса и центральной власти в большей степени определялся конкуренцией с Днепропетровском за контроль над Киевом.
С принятием Конституции 1996 года Украина сделала выбор в пользу унитарного устройства. Как ответ на требование большей региональной автономии Основной Закон предлагал компромиссное сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти. Крым получил статус автономной республики в составе Украины с парламентом и правительством. В остальных городах и селах предполагалось внедрение избираемых на местном уровне советов с перспективой достаточной финансовой независимости от центра. Одновременно усиливалась вертикаль государственных администраций на областном и районном уровне. Это означало, что на более широком областном и районном уровнях, которые охватывали города и села с самоуправлением, государственным правлением занимаются децентрализованные подразделения национальных министерств, более подотчетные центру, а не местным избирателям.
С этого времени в Украине установилась неудобная смешанная система местного и регионального управления, которая наделяет назначенные государственные структуры и ответственные перед местными избирателями органы самоуправления тождественными полномочиями.
Ключевая должность в смешанной системе выделена главе областной администрации, который назначается президентом Украины. Именно он уполномочен раздавать и забирать должности и, следовательно, является главным источником политической власти в области. Городские главы, особенно в больших городах, нередко подчеркивают свой статус народных избранников, противопоставляя его должности назначенного сверху руководителя области. В областях, где горсоветы подконтрольны партиям, не лояльным к правящей политической силе в стране, это приводит к существенной напряженности.
Неудивительно, что с конца 90-х годов попытки проведения децентрализации сводились к ограничению государственной вертикали, в частности полномочий ключевого в ней руководителя области. Были попытки решить проблему 15 тысяч небольших сельских громад, которым вопреки номинальному самоуправлению не хватает ресурсов для предоставления услуг, за которые они отвечают. Нынешним реформам предшествовали несколько масштабных проектов, направленных на решенияе упомянутых проблем и расширение автономии местной власти. Правда, все они оказались безуспешными.
Наиболее яркой была правительственная бюджетная реформа 2000-2001 гг. По мнению большинства экспертов, именно ее неудача привела к реализации внешними силами проекта «Украина без Кучмы». Главная ее цель – положить конец системе, когда руководители областных администраций контролировали распределение всех средств, поступавших из государственного бюджета на текущие затраты и капитальное строительство в регионе. Практика «ручного управления» обеспечила руководителей областей широкими возможностями для вознаграждения «политических друзей» и наказания оппонентов. Бюджетная реформа предусматривала устранение руководителей ОГА от участия в формировании местных бюджетов, которое должно было гарантировать избранной народом местной власти достаточные поступления для исполнения определенных законом обязательств. Вопреки принятию соответствующего документа в 2001 году, главы ОГА, заручившись поддержкой тогдашнего президента Украины Леонида Кучмы, успешно помешали его реализации на практике. В 2008 году Мировой банк даже выступил с заявлением, что процесс финансирования местной власти в Украине остается неприступным «черным ящиком».
Другая, масштабная, попытка децентрализации, так называемая «Реформа для народа», датируется первым периодом президентского срока Виктора Ющенко. Она проводилась под эгидой вице-премьера Романа Бессмертного и предполагала полную ликвидацию государственной вертикали и замену назначаемых руководителей областей и районных глав советами, которые избираются на местном уровне и становятся полноценными органами исполнительной власти. Кроме того, реформа предусматривала обязательное объединение 15 тысяч сел и поселков в более крупные финансово дееспособные административные единицы. Однако «Реформа для народа» так и не получила законодательного закрепления. Ее раскритиковали как проект, инициированный сверху без соответствующих консультаций. Предложения по обязательному объединению сел трактовались как полностью авторитарная идея.
Самую большую критику реформа получила на востоке страны, где областная и городская власть была представлена Партией регионов, основными на то время политическими оппонентами Виктора Ющенко. Между тем именно децентрализация власти стала одним из основных лозунгов Партии регионов на выборах в 2007, 2010 и 2012 гг.
Однако с избранием Виктора Януковича президентом его администрация, мягко говоря, не проявила в вопросе децентрализации достаточной решительности. Анонсированная лидером Партии регионов реформа местного самоуправления в Украине должна была стартовать еще в 2012 году.
Лишь 30 октября 2013 года Кабинет министров Украины одобрил подготовленный Минрегионразвития проект закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин», который должен был обеспечить передачу полномочий центральной власти местным органам исполнительной власти. Другие президентские поручения по разработке Дорожной карты реформирования местного самоуправления, программе «Основные стратегические направления реформирования местного самоуправления в Украине» нашли частичное отражение в проекте Концепции административно-территориальной реформы 2013 года. В отличие от Концепции 2014 года, в ней не было отражено распределение обязанностей как между разными уровнями власти, так и между исполнительной властью и местным самоуправлением и разными уровнями местного самоуправления. Также не были расписаны источники финансового обеспечения, к кому какие налоги должны быть отнесены. Документ с окончательным вариантом изменений в Конституцию Украины должен был быть отправлен на рассмотрение Венецианской комиссии в январе 2014 года. Начавшаяся Революция достоинства отодвинула этот процесс на полтора года.
Моделирование будущего: новые угрозы и риски
Сегодня большинство стран с переходной экономикой, воплощая в жизнь задачи децентрализации, сталкивается с целым рядом трудностей. С организационной точки зрения чаще всего происходит дублирование функций путем создания еще одной организации, занимающейся той же самой проблемой. Наблюдаются противоречия в отношениях между местными властями и агентствами регионального развития, как правило, носящими отраслевой характер (прежде всего по развитию водных или энергетических ресурсов). С точки зрения управления, ориентированного на достижение конкретного результата, многие реформаторы считают лишней потерей времени процесс привлечения к обсуждению различных групп населения. Да и сами методы выявления местных интересов, приоритетов, отбора и размещения проектов крайне непроработаны и сводятся к стандартному согласованию бюджетных показателей. Наблюдаются проблемы с информационным обеспечением местных программ из-за неадекватной статистики. Во многих случаях сильна конкуренция за контроль над ресурсами между государственными и частными организациями, действующими в регионе.
Поэтому к энтузиазму президента Украины и некоторых международных организаций относительно перспектив децентрализации в нашей стране следует подходить достаточно осторожно. Качество институциональной инфраструктуры Украины на региональном и субрегиональном уровнях некоторые эксперты сравнивают с наиболее отсталыми странами. А в бедных развивающихся странах успехи и преимущества децентрализации в лучшем случае сомнительны.
К примеру, в Государственной стратегии регионального развития до 2020 года речь идет о том, что в среднем 39% инфраструктуры обеспечения населения пресной водой по всем регионам Украины находится в катастрофическом состоянии. В 8 из 24 областей более трети городских домохозяйств не имеет регулярного водоснабжения, а в сельской местности ситуация еще хуже: для 90% сельских громад пяти регионов единственным источником пресной воды являются колодцы. Вода из трубопроводов редко отвечает стандартам качества питьевой, а жители украинских городов уже привыкли покупать ее в магазинах.
Особо следует отметить низкое качество городского жилья, большая часть которого была построена в Украине в советский период. Стремительная приватизация коммунального жилья в 1990-х, когда квартиры были переданы в собственность жителям одним росчерком пера, оставила здания на балансе городских администраций с ничтожными ресурсами. Едва ли децентрализация способна решить проблемы восстановления жилищного фонда подобных масштабов (международный опыт указывает на необходимость национальных программ солидных капитальных инвестиций в соответствующие работы). Возникает обоснованный риск, что через децентрализацию ответственность за восстановление коммунальной инфраструктуры Украины переложат на плечи маленьких городков и сел, которые в теории должны выиграть от реформы.
То есть передача полномочий без адекватного расширения финансовой базы органов местного самоуправления превращает их в инструмент пассивной реализации своевластия центра. При отсутствии собственных ресурсов для развития управляемых административно-территориальных единиц органы местного самоуправления дистанцируются от ответственности за социально-экономическое положение громад. В итоге ведущую роль в вопросах регионального развития продолжит играть государство. Такую модель будущего по результатам реформы можно назватьпсевдодецентрализацией.
Кроме того, упадок многих базовых инфраструктурных услуг, за почти двадцать лет существования смешанной государственной системы «централизованной децентрализации», сопровождается формированием стойких коррупционных схем, организуемых и «прикрываемых» из центра. При этом региональные элиты достаточно свободно получают выгоду от этих схем, обеспечивая стабильность потока средств наверх коррупционной пирамиды в столицу. Пока власть в Украине концентрируется в руках олигархических элит, как это фактически имеет место в большинстве развивающихся стран, процесс децентрализации может привести к дальнейшей концентрации власти в руках именно этих элит, но уже в регионах, а не в руках более представительных общественных сил, как это задумано самой теорией децентрализации.
Существует серьезный риск, что коррупционные схемы в условиях децентрализации «окуклятся» в регионах и станут еще менее прозрачными. Что, в свою очередь, станет причиной новой волны дезинтеграции в стране. Такую модель будущего по аналогии с феноменом «параполитики» — скрытого влияния мафиозных структур на региональную и центральную власть в Италии в 70-х годах прошлого века, проявившегося в резонансном похищении и убийстве итальянского премьер-министра Альдо Моро, можно назвать парадецентрализацией.
Многие западные эксперты левого толка отмечают, что за концепцией «субнационального правительства» стоят интересы крупнейших транснациональных корпораций, которые таким образом стремятся избежать контроля со стороны «национальных правительств» развивающихся стран. При крупных инвестициях в основные бюджетообразующие предприятия регионов, к примеру в разработку месторождений сланцевого газа, менеджеры транснациональных компаний могут играть роль неформальных хозяев в регионах и отдельных населенных пунктах, по аналогии с колониальным прошлым некоторых стран. Такую модель будущего Украины можно назвать трансдецентрализацией, или «наноколониализмом«.
Отдельный вопрос к тексту проекта изменений Конституции, внесенных президентом Украины в Верховную Раду Украины 1 июля 2015 года. По мнению ряда парламентских фракций, мы имеем дело с законодательным закреплением увеличения влияния на местные органы власти президентской администрации. Так, статью 106 Основного Закона предлагается изложить в редакции: «Президент досрочно прекращает полномочия состава рады громады, повитовой, областной рады, главы громады на основаниях, определенных Конституцией, с одновременным назначением государственного уполномоченного«. Хотя действующая Конституция предельно четко описывает полномочия главы государства: оборона, безопасность и международные отношения. Все остальное — полномочия ВРУ и КМУ. Предложение предоставить главе государства право прекращать полномочия местной власти в АПУ поясняют тем, что президент наделен правом роспуска ВРУ, следовательно, должен оперативно реагировать на работу местных советов, принимающих различные сепаратистские решения.
Другие положения также несколько сомнительны: «Префекта назначает на должность и увольняет президент Украины по представлению Кабинета министров Украины в порядке, определенном законом«, «Префект направляет и реализовывает деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения«. Префекту предлагается «осуществлять надзор за соответствием актов местного самоуправления Конституции и законам Украины«.
Очевидно, что риски переноса управленческой вертикали с Кабмина на президентскую администрацию достаточно велики. Такую, надеемся, наиболее невероятную модель мутации реформы местного самоуправления и децентрализации в Украине можно назватьнеоцентрализацией.
Моделирование ситуации приводит нас к однозначному выводу: успешность громогласно заявленной президентом Украины децентрализации, в контексте материализации образа желаемого будущего для Украины, зависит от действенного контроля структур гражданского общества, но прежде всего — от парламентских коалиции и оппозиции. Только так мы сможем предотвратить запуск негативных механизмов лжедецентрализации(«псевдо», «пара», «транс», «нео», «квази» и других).
